Hængekøjen – er den et reelt økonomisk problem?

Det såkaldte »hængekøjeproblem« for den offentlige saldo får efterhånden større og større opmærksomhed i offentligheden.

Begrebet hængekøje refererer til, at der i de første årtier efter 2020 er udsigt til, at der vil komme et voksende underskud på den offentlige saldo. Ifølge vores langsigtede fremskrivning fra foråret 2015 vil underskuddet således fra sidst i 2020erne i ca. 25 år overstige 0,5 pct. af bruttonationaltproduktet (BNP). I årtiet fra ca. 2035 til 2045 vil underskuddet blive større end en pct. af BNP.

I årtierne efter 2040 vil der ifølge fremskrivningen imødeses en gradvis forbedring af saldoen igen. Tegner man et billede af saldoens udvikling over tid, kommer den til at ligne en hængekøje (jf. diagram).

Hovedårsagen til denne udvikling er, at relativt store årgange på arbejdsmarkedet efterhånden bliver afløst af relativt små årgange i perioden 2020-40, mens det efter ca. 2040 vil være omvendt ifølge befolkningsfremskrivningerne.

Offentlige underskud, og ikke mindst voksende underskud, lyder for mange umiddelbart ubehageligt og dramatisk. De nævnte udsigter er da også en udfordring, som det er vigtigt at være meget opmærksom på og overveje konsekvenserne af. Der er imidlertid flere grunde til, at hængekøjen - som vi i dag vurderer, at den vil tage sig ud - virker som et overskueligt problem, i hvert fald set med rent økonomiske briller.

FOR DET FØRSTE er den danske finanspolitik holdbar, både set med vores og regeringens briller. Det vil sige, at det er muligt at betale de offentlige forpligtelser i al fremtid uden at forhøje skatterne eller forringe serviceniveauet, også selvom vi tager højde for de nævnte udsving mellem store og små årgange på arbejdsmarkedet.

For det andet er der ikke udsigt til, at den offentlige gæld bliver voldsomt stor på noget tidspunkt under det nævnte hængekøjeforløb.

Selvom underskuddene vil stige i en årrække, holder Danmarks ØMU-gæld sig i såvel vores som regeringens langsigtede fremskrivning komfortabelt under EUs grænse på 60 pct. af BNP. I 2050, hvor gælden er størst, udgør den med forudsætningerne i vores fremskrivning således ca. 50 pct. af BNP.

For det tredje har de danske offentlige finanser en særlig stilling som følge af vores arbejdsmarkedspensioner og den måde, vi har indrettet deres beskatning på. De danske pensionsformuer indeholder reelt betydelige offentlige tilgodehavender i form af udskudt indkomstskat. Det betyder, at den offentlige sektors reelle stilling med hensyn til både gæld og saldo er væsentlig bedre, end de officielt medregnede offentlige regnskabstal indikerer.

Hvis man medregnede de udskudte skatter, ville det offentlige i hele tidsrummet, hvor hængekøjen udspiller sig, have en positiv nettoformue. Og hvis man tog højde for forrentningen heraf, ville saldoen blive permanent forbedret med ca. tre pct. af BNP.

Der ville dermed være et solidt overskud på den offentlige saldo hele vejen.

DENNE PROBLEMSTILLING ER et eksempel på, at den officielt opgjorte offentlige saldo og gæld ikke altid giver et retvisende billede af de offentlige finansers sundhedstilstand.

Et supplerende og helt afgørende element i en analyse af sundhedstilstanden bør være en grundig vurdering af alle fremtidige offentlige forpligtelser og tilgodehavender under rimelige forudsætninger.

Det er netop en sådan samlet vurdering, der er grundlaget for beregningen af, om et lands finanspolitik er holdbar. Den såkaldte holdbarhedsindikator er dermed et helt centralt omdrejningspunkt, når man skal vurdere, om udviklingen i de offentlige finanser virker bæredygtig på lang sigt.

Selvom det kan lyde besnærende, er det ikke altid en fordel at styre efter at have balance eller overskud på den offentlige saldo - det afhænger af situationen. Et land bliver hele tiden påvirket af en række forskellige begivenheder, der også vil påvirke de offentlige finanser, positivt eller negativt.

Skulle man opretholde balance på saldoen, ville man hele tiden skulle hæve eller sænke skatterne og/ eller det offentlige serviceniveau for at neutralisere disse stød.

Men skattesatser og serviceniveau, der svinger over tid, giver større samfundsøkonomiske forvridninger end konstante niveauer. Det vil dermed give en mindre effektiv samfundsøkonomi. I stedet er det bedre at lade saldoen tage udsvingene ved at udnytte de internationale kapitalmarkeder via låne-og opsparingsmuligheder til at udjævne virkningen på samfundsøkonomien af de midlertidige stød.

DETTE ARGUMENT GÆLDER både for konjunkturudsving og for længerevarende, men stadig midlertidige, demografiske forskydninger som udvekslingen mellem små og store årgange. Der er derfor en samfundsøkonomisk omkostning ved at håndtere hængekøjen med almindelig finanspolitik, hvor der strammes op igennem 2020erne, 2030erne og 2040erne og lempes senere hen.

Samtidig vil et krav om (omtrentlig) balance på den offentlige saldo føre til en gældskvote på tæt ved nul. Det kan medføre, at i øvrigt fornuftige gældsfinansierede offentlige investeringer i bred forstand ikke vil blive foretaget. Det vil få negative konsekvenser for det fremtidige velstandsniveau.

En årrække med underskud og stigende gæld vil ikke være problematisk, så længe der er tale om en situation, hvor gælden ikke bliver større, end at den kan håndteres, og finansmarkederne har tillid til, at det pågældende land faktisk vil tage hånd om gældens servicering. Tre vigtige forudsætninger skal være opfyldt, for at man kan regne med dette.

FOR DET FØRSTE, at finanspolitikken nøgternt vurderes at være holdbar i det lange løb - også selvom man lader hængekøjen udspille sig.

For det andet, at den offentlige gæld har et moderat niveau gennem hele forløbet.

ØMU-grænsen på 60 pct. af BNP må for Danmarks vedkommende vurderes at være endda meget moderat.

For det tredje, at politikerne viser vilje og evne til at gribe ind, hvis forudsætningerne for en fremtidig holdbar udvikling skrider.

Hvis disse kriterier er i orden, er det ikke noget godt mål i sig selv for den økonomiske politik at forsøge at holde saldoen tæt på balance.

Men selvom hængekøje-udsigterne ikke ser ud til at være et økonomisk problem, er de stadig et juridisk og politisk problem på grund af EUs grænser for underskuddenes størrelse i de enkelte medlemsstater. Disse grænser er en væsentlig del af baggrunden for den danske budgetlovs krav om, at underskuddet på den såkaldt strukturelle (dvs. konjunkturrensede) saldo ikke må overstige 0,5 pct. af BNP.

Stramme og relativt firkantede generelle underskudsregler kan være en fordel i en møntunion som disciplinerende instrument i forhold til lande, hvor den økonomisk-politiske proces fungerer mangelfuldt og kortsigtet.

Men for Danmarks vedkommende er udformningen af de officielle begrænsninger på saldounderskud ikke hensigtsmæssig i en situation, hvor finanspolitikken er holdbar, og gælden har et moderat niveau. Især ikke i betragtning af de ovenfor nævnte pensionsreserver.

Det ville derfor være hensigtsmæssigt at ændre beregningen, så de udskudte pensionsskatter regnes med, når det skal vurderes, om Danmark lever op til EU-kravene for en sund finanspolitik.

Hvis det ikke er muligt at blive enige om en sådan ændring af EU-reglerne, kan en fremrykning af noget af pensionsbeskatningen fra ud-til indbetalingstidspunktet også løse hængekøjeproblemet. Det er imidlertid vigtigt, at sådan en manøvre ikke bliver brugt som undskyldning for at give skattelettelser eller afholde ekstra offentlige udgifter, der gør finanspolitikken uholdbar.

Fakta: Hængekøjen

Figuren viser udviklingen i den offentlige saldo, dvs. de offentlige indtægter fratrukket udgifterne, som procent af bruttonationalproduktet (BNP). Et negativt tal indebærer, at der er underskud på saldoen. Den vandrette, ubrudte linje markerer den danske budgetlovs krav om, at underskuddet ikke må overstige 0,5 pct. af BNP.