Fremtidens nationale danske fiskeripoliti

Et paradoks

I de seneste årtier er fiskerne blevet dygtigere, fået mere effektive redskaber, bedre søgeudstyr og bedre fartøjer. Biologerne har sikret os bedre viden om fiskebestandene, om samspillet mellem fiskebestande og om miljøets betydning. Fiskeriøkonomerne har forbedret vores viden om forskellige reguleringsmetoders fordele og ulemper, og om fiskernes reaktioner på forskellige former for regulering. Der er mere regulering nu end tidligere, og kontrolen er blevet intensiveret.

Vores vidensgrundlag for at sikre en god udnyttelse af vore fiskerressourcer er bedre nu end nogensinde tidligere.

Fakta er imidlertid, at fiskeripolitikken ikke har været en succes, fiskerne er økonomisk presset, bestandene er nedfiskede eller på et for lavt niveau for en række arter. Dette betyder, at der igen og igen bliver taget fiskeripolitiske beslutninger med udgangspunkt i et erhverv i krise.

Fiskebestande er en fornybar ressource , som burde være en kilde til vedvarende velstand. Hvad er der gået galt? Hvad kan gøres anderledes?

Udgangspunkt

Det er muligt at forbedre den nationale danske fiskeripolitik, men det forudsætter en anden fokus på mål og midler end de nugældende. Det kan imidlertid være vanskeligt, hvis der fortsat lægges stor vægt på, at fordelingen af fiskerimuligheder skal være "retfærdig". Der skal prioriteres i tildeling af fiskerimuligheder og med vægt økonomiske resultater, hvis det skal undgås, at dansk fiskeri fortsat skal bevæge sig fra krise til krise.

Med den nuværende EU-fiskeripolitik er udsigterne til en snarlig og markant forbedring i økonomien i fiskerierhvervet en illusion. EU's fiskeripolitik er primært ressourcepolitik, hvortil der er knyttet nogle uhensigtsmæssge reguleringsmæssige begrænsninger, der forringer mulighederne for en fornuftig national fiskeripolitik. EU´s fiskeripolitik tager for lidt hensyn til, at fiskeri er en økonomisk aktivitet. Det er vigtigt, at den nationale fiskeripolitik som udgangspunkt medvirker til at sikre størst mulig langsigtet samfundsøkonomisk udbytte af de danske fangstmuligheder, og samtidigt tager hensyn til erhvervets løbende økonomiske vilkår.

Der findes ingen lette løsninger. Det afgørende er, at hvert tiltag vurderes ud fra, om det giver nogle langsigtede forbedrede muligheder for at udnytte de nationale fiskerirettigheder økonomisk fornuftigt. Når der opstilles (politiske) krav, som f.eks. krav om særlig beskyttelse af bestemte grupper eller regioner, bør der udarbejdes analyser, der illustrerer konsekvenserne af at tage disse hensyn. Dette giver mulighed for på et kendt grundlag at afveje fordele og ulemper. Den endelige afgørelse vil selvfølgelig altid være politikernes ansvar.

Fiskeri: En velstandsskabende økonomisk aktivitet

Fiskeri er en økonomisk aktivitet, hvis primære formål er at opnå et fornuftigt afkast af investering og arbejdsindsats. Fiskernes og virksomhedernes primære formål er at skabe økonomisk overskud. Andre forhold kan selvfølgelig have en vis betydning, men fokus på økonomisk udbytte vil altid være en central faktor for den enkelte fisker og virksomhed.

Hvis dette ikke tages som udgangspunkt for de fiskeripolitiske beslutninger, begås en fatal fejl. Reguleringsmæssige tiltag, der ikke i tilstrækkelig grad tager højde for, at fiskerne tilpasser deres adfærd til de rammer, reguleringen udstikker, medfører en række uheldige afledte effekter, herunder spild af fangstmuligheder, dårlig udnyttelse af fartøjer og besætning og ulovligt fiskeri.

Nogle gange støder man på det synspunkt, at kriserne i fiskeriet skyldes, at fiskerne er grådige, ikke tager tilstrækkeligt hensyn til fiskebestandene osv. Kort sagt, at det er fiskernes egen skyld. Dette er en alvorlig misforståelse. Den enkelte fisker er ikke ansvarlig for fiskebestandenes tilstand, men det samlede fiskeri betyder noget for alles fangstmuligheder. Det er derfor, der bør reguleres. Og det er derfor, fiskeriet ikke kan overlades til alene at være baseret på den almindelige markedsmekanisme. Det er nødvendigt at regulere for at sikre, at der ikke bliver for mange om for lidt.

En række naturgivne forhold og markedsforhold kan være en medvirkende årsag til en midlertidig nedgang i fangstmuligheder og indtjening. Men en veltilrettelagt fiskeripolitik vil kunne sikre et fornuftigt økonomisk afkast set over en årrække. Svingninger i indtjening er kendt i alle erhverv. Det må under normale omstændigheder være den enkeltes ansvar at spare op i gode tider til at dække tab i dårlige tider. Skattelovgivning kan medvirke til, at en sådan udligning bliver neutral mht. den gennemsnitlige beskatning, set over en årrække.

Imidlertid sikrer EU's og den nationale fiskeripolitik ikke sådanne rammer for erhvervet, at der fra politisk side kan ses bort fra de stød, erhvervet rammes af pga. bestandsændringer eller prisændringer. Men sådan burde fiskeripolitikken være tilrettelagt.

En kort vurdering af EU´s fiskeripolitik

Det vigtigste element i EU's fiskeripolitik er forvaltningen af fiskeressourcer. Her er der fokus på bevaring af bestandene. I praksis betyder det en række tiltag, der sigter på at forhindre (en for stor) nedgang i de vigtigste arter. Politikken er i udpræget grad baseret på biologisk tænkning. I Kommissionens Grønbog fra 2001 er der en række elementer, der lægger op til at dreje fiskeripolitikken i retning af at betragte fiskeri som en økonomisk aktivitet, herunder at bruge økonomiske incitamenter.

Forliget i december 2002 afspejler på ingen måde, at der i Grønbogen var flere ideer til nyorientering af fiskeripolitikken. Forliget blev klassisk i den forstand, at der blev gennemført kvotereduktioner ud fra bevaringsmæssige hensyn. Dertil kom en række andre elememter som. eks. liggedagsbestememlser, som er direkte i modstrid med at betragte fiskeriet som en "normal" økonomisk aktivitet. Tilsvarende kan siges om andre former for effortstyring.

Vedlagt EAFE's bemærkninger til Grønbogen.

En kort vurdering af den danske fiskeripolitik

Den nationale danske fiskeripolitik er lagt i snærende bånd af EU's fiskeripolitik. Det primære formål er at sikre, at EU aftalerne overholdes, herunder især kvoteaftalerne, og at der inden for disse rammer fastsættes nationale reguleringer, der tilgodeser nationale behov.

I praksis har dette i en årrække betydet, at reguleringerne i helt udpræget grad har fokuseret på at fordele fangstmulighederne mellem de forskellige grupper på en måde, der accepteres ud fra hensynet til retfærdighed, eller ud fra nogle politiske ønsker om at tilgodese bestemte grupper.

Den nationale danske fiskeripolitik kan siges at være forvaltning af fiskerier, men med udpræget vægt på fordeling af fangstmuligheder og ikke med vægt på at sikre en god samfundsøkonomisk forvaltning af de danske fangstmuligheder.

At dette er erhvervs- og samfundsmæssigt uholdbart, bliver mere og mere åbenbart for mange.

Drøftelserne om nye reguleringsformer med indbyggede positive økonomiske incitamenter og afprøvning af nogle af disse viser, at større ændringer kan være på vej. Men overfor dette står dilemmaet mellem mere permante tildelinger af fiskerirettigheder til nogle på bekostning af andre. Dette kunne vise sig at være mere acceptabelt, hvis der blev indført kompensationsmuligheder, hvor de, der tildeles gode fangstmulighder, kompenserer dem, der tvinges til at fiske på økonomisk mindre attraktive bestande.

Hvad bør være fokus i den danske fiskeripolitik?

Den nationale danske fiskeripolitik bør sætte langsigtet økonomisk rentabilitet i fiskeriet som målsætning sammen med den samfundsøkonomisk bedste udnyttelse af danske kvoter.

Dette indebærer, at kapaciteten på længere sigt bør være tilpasset på en sådan måde, at de samlede kvoter udnyttes, og de enkelte fartøjers økonomiske udbytte som minimum giver samme afkast til investeringerne og aflønning til besætning som andre steder i samfundet, målt over en årrække.

Hvordan opnås en bedre udnyttelse af de danske fiskerimuligheder?

Der findes ingen patentløsning på, hvorledes den nationale danske fiskeripolitik forbedres. Men det er klart, at med stor vægt på fordeling af fangstrettigheder uden skelen til, hvor kvoterne økonomisk udnyttes bedst, nærmer det sig en fiskeripolitik, der kan kaldes "fordeling af fattigdom".

Hvis der skal større vægt på det økonomisk rentable, bliver det nødvendigt at acceptere en ulige fordeling af fangstmuligheder. Grundlæggende er nøglen til bedre økonomi i erhvervet større stabililitet i fangstmuligheder over en årrække samt at bevare en rimelig grad af fleksibilitet. Desuden kan vægt på selektivitet i fiskeriet være en faktor, der bør tillægges vægt ud fra samfundsøkonomiske grunde.

Meget taler derfor i retning af øget brug af individuelle kvoter med (nogen grad af) omsættelighed, evt. opdelt i fiskerier med forskellige grader af selektivitet, der kan belønnes ved kvotetildelingen. Ligeledes kan ønsker om en vis fastlåsning af flådestrukturen også håndteres i et IOK-system.

Alle, der beskæftiger sig med disse forhold, ved, at IOK og lignende reguleringer har svagheder. Det helt nødvendige er at sætte disse svagheder over for svaghederne ved alternativerne. Men der kan faktisk gøres en del for at undgå de største ulemper.

En neutral gennemgang af fordele og ulemper ved de forskellige forslag er afgørende for at bryde ud af den nuværende nationale danske fiskeripolitik, som desværre i høj grad har karakter af "fordeling af fattigdom". Så galt behøver det ikke være i fremtiden!!
 

Referencer

Andersen, Peder, Hans Frost og Jørgen Lykkegaard (2003). Økonomiske incitamenter og udnyttelsen af fornybare ressourcer. Kapitel i Økonomiske incitamenter og markeder. (Kirsten Bregn, red.). Jurist- og Økonomforbundet.

Andersen, Peder (2003). Udnyttelsen af naturressourcer: EU og fisk som eksempel. Pp. 30-37 i Samfundsøkonomen 2003:2.

European Association of Fisheries Economists (2001). Turning the Tide in EU Fisheries Policy. A Response by the European Association of Fisheries Economists to the European Commission´s Green paper.

Fødevareministeriet (2001). Oplæg til ny dansk fiskeriforvaltning. Udarbejdet som grundlag for Folketingets vedtagelse af V117.