Økonomiske styringsredskaber til strategier på miljøteknologiområdet
Artikel i publikationen Miljøteknologi, udgivet af Teknologirådet i forbindelse med Høring for Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg, 21. februar 2006.
Økonomiske styringsredskaber til strategier på miljøteknologiområdet
| Hovedkonklusioner Afgifter og omsættelige forureningskvoter vil markant fremme udvikling af og anvendelsen af miljøteknologi. Det anbefales, at der udvises største forsigtighed med at bruge direkte tilskud til at fremme en given miljømålsætning. Direkte tilskud er en dyr og ineffektiv metode, dvs. risiko for et stort dødvægstab. Tilskud til forskning og udvikling kan forsvares, hvis forsknings- og udviklingsaktiviteterne har et bredt sigte og kommer flere områder til gode, men der er risiko for selektiv erhvervsstøtte. De klassiske reguleringsmetoder som standarder, forbud og påbud kan være relevante i en række tilfælde, men disse styringsmidler er forholdsvis svage med hensyn til at sikre udvikling af effektive miljøteknologier, renere produkter og miljøvenlige processer. Offentlige tilskud kan forøge incitamenterne til udviklingen, men der er risiko for store dødvægtstab. Frivillige aftaler er ofte ikke effektive styringsinstrumenter. Jo mere uvidende, den regulerende myndighed er, jo mindre effektiv er frivillige aftaler. Jo mindre den reelle trussel om brug af f.eks. afgifter ved manglende overholdelse af en aftale er, jo mindre effektiv er frivillige aftaler. Oplysning, vejledning, mærkning mv. kan være et supplement til en egentlig regulering til fremme af miljøteknologi, men er ikke effektive alternativer. Værdien af øget anvendelse af miljøteknologi skal måles ved de opnåede velfærdsgevinster og dertil hørende produktivitetsstigninger og ikke på antal skabte arbejdspladser eller øget eksport. Det anbefales at anerkende prissignalet som et effektivt styringsinstrument i miljøpolitikken og konkret i forbindelse med at fremme miljøteknologi. Det anbefales at undgå ineffektiv selektiv erhvervsstøtte. 1. Hvad er problemet? Baggrunden for at overveje tiltag til at fremme miljøteknologier skal findes i det helt grundlæggende problem, at det er nødvendigt at regulere på miljøområdet. Dette behov opstår, fordi produktion og forbrug giver en uønsket høj forurening og dermed belastning fra forurening på natur og mennesker, medmindre der foretages den nødvendige regulering. Baggrunden for dette er, at forureningen ikke prisfastsættes i en markedsøkonomi. Forureningen forårsager således en imperfektion i markedssystemet. Uden en hensigtsmæssig regulering bliver det derved for billigt at producere. Der opstår en prissignalfejl. Ulempen ved forureningen er således ikke indeholdt i varens pris, hvilket betyder, der vil blive produceret og forbrugt for meget af det pågældende produkt. Det helt afgørende er derfor, hvordan markedsøkonomiens ufuldkommenhed på den mest smarte (dvs. samfundsmæssigt billigste måde) udbedres. I tilknytning til høringens tema om miljøteknologi er spørgsmålene, hvilken rolle miljøteknologi bør spille i miljøpolitikken, og hvilke styringsinstrumenter der bedst sikrer miljøteknologien den rigtige placering. 2. Hvorfor siger økonomer næsten altid økonomiske styringsinstrumenter? Det simple og banale svar er, at både teoretiske og empiriske analyser viser, at økonomiske styringsinstrumenter ofte er bedst, dvs. sikrer en given miljømålsætning på den samfundsøkonomiske billigste måde. Derfor bør ethvert miljøproblem altid underlægges en konkret vurdering for at få afdækket, om økonomiske styringsmidler er egnede. Økonomer er helt opmærksomme på, at der findes en række situationer, hvor ikke-økonomiske styringsmidler er at foretrække; f.eks. brug af forbud mod en bestemt produktion eller brug af et bestemt stof, hvis den givne produktion eller det givne stof er meget farligt. 3. Eksempler på økonomiske styringsmidler 3.1. Afgifter og omsættelige forureningskvoter De to vigtigste styringsinstrumenter til at korrigere prissignalfejlen er en afgift på forurening eller omsættelige forureningskvoter/ tilladelser, hvor prisen på kvoten kommer til at spille samme rolle som en afgift. Omsættelige kvoter er imidlertid, hvis de uddeles gratis ved introduktionen, mindre belastende for virksomheder, og der bliver ikke noget afgiftsprovenu, der kunne bruges til at nedsætte andre skatter, bruges til forskning og udvikling eller til helt andre formål. Når økonomer igen og igen fremhæver brugen af afgifter og omsættelige kvoter, skyldes det det helt centrale faktum, at ved at få sendt et korrekt prissignal til producenter og forbrugere har disse mulighed for at tage beslutninger, hvor de samfundsmæssige hensyn (nemlig at reducere forureningen) bliver en del af beslutningsgrundlaget, både mht. omfang af produktion (og forbrug), produktionsteknologi og direkte foranstaltninger til at reducere forureningen. Dette indebærer også efterspørgsel efter og investeringer i ny teknologi. Dette vil fremme innovationer inden for ny teknologi. Det er vigtigt at huske, at der er en direkte besparelse for en forurenende virksomhed ved at anvende en teknologi, der reducerer forureningen. Besparelsen består i sparede afgifter eller reducerede udgifter til køb af forureningskvoter. Der findes ingen andre styringsinstrumenter, som så nådesløst i kroner og ører opgør besparelsen ved at reducere forureningen og derfor øger interessen for at bruge miljøteknologi. Konklusion: Afgifter og omsættelige forureningskvoter vil markant fremme udvikling af og anvendelsen af miljøteknologi.+> 3.2. Tilskudsordninger+> Der er stor interesse fra organisationer, virksomheder og myndigheder for at bruge tilskud til at nedbringe forureningen, f.eks. ved direkte produktionstilskud+> eller ved tilskud til miljøteknologi+>. Umiddelbart lyder det besnærende på den måde at lokke til at producere mere miljøvenlige produkter, anvende en mere miljøvenlig teknologi eller anvende en mere miljøvenlig produktion eller produktionsteknologi eller blot at gennemføre en større rensning. Denne interesse er forståelig, da det helt overvejende er offentlige midler, der anvendes og dermed er det skattefinansierede initiativer. Men det er ofte en meget ineffektiv og dermed dyr måde at opnå nogle givne miljømål. Hvis f.eks. tilskud skal gøre specifikke produkter så prismæssigt attraktive for forbrugerne, at andre mere miljøbelastende produkter konkurreres ud af markedet, skal tilskuddene gennemtvinge store skift i de relative priser, og tilskuddene gives til hele den miljøvenlige produktion. Problemet generelt med sådanne tilskud er, at de ikke rettes mod markedsimperfektionen. Tilskud bliver en belønning til dem, der anvender mindre miljøbelastende metoder, men ikke en direkte belastning for dem, som fortsat forurener. Forurenerne rammes kun indirekte ved, at mindre miljøbelastende produkter bliver relativt billigere, og dermed presses de forurenende virksomheder gennem konkurrencen. Hvis forskning og udvikling kan generere ny teknologi, der gør det muligt at producere miljøvenligt og herved medvirke til at opnå ønskede miljømål, kan tilskud til forskning og udvikling+> under visse forhold være en relevant og effektiv styringsinstrument. Den helt afgørende forudsætning er, at der er tale om forskning og udvikling, der har et bredt sigte med store muligheder for at blive spredt til en række forskellige områder. Hvis der alene er tale om at udvikle et produkt eller en teknologi til at løse en virksomheds eller branches specifikke problem, er der tale om et almindeligt tilskud med de svagheder, der netop er beskrevet ved sådanne tilskud. Her vil direkte økonomiske styringsinstrumenter som afgifter og omsættelige kvoter klart være at foretrække, da disse styringsinstrumenter direkte vil fremme udviklingen af en anvendelig renere teknologi. En begrænsning i denne udvikling kan være, hvis der over en årrække er udviklet en tradition for, at offentlige tilskud vil blive bevilget før eller siden. En sådan tradition kan virke hæmmende på den markedsorienterede løsning. Tilskud indebærer stor risiko for at spilde offentlige midler, dvs. der opstår et dødvægtstab. Forudsætningen for, at det kan anbefales at anvendes offentlige forsknings- og udviklingsmidler+>, er, at resultaterne af forsknings- og udviklingsindsatsen bliver tilgængelig for en bred kreds og til løsning af en række miljøproblemer. Jo mindre forskningen bliver tilgængelig for andre potentielle brugere, og jo mindre værdifuld den er for disse, jo færre offentlige midler bør anvendes på det specifikke område. Privat medfinansiering er et middel til at undgå, at offentlige forskningsmidler i for høj grad fortrænger private forskningsmidler. Jo større fortrængningen er, jo mere er der tale om selektiv erhvervsstøtte. Konklusion: Det anbefales, at der udvises største forsigtighed med at bruge direkte tilskud til at fremme en given miljømålsætning. Direkte tilskud er en dyr og ineffektiv metode, dvs. risiko for et stort dødvægstab. Tilskud til forskning og udvikling kan forsvares, hvis forsknings- og udviklingsaktiviteterne har et bredt sigte og kommer flere områder til gode, men der er risiko for selektiv erhvervsstøtte.+> 4. Andre reguleringsmetoder 4.1. Direkte regulering, standarder, forbud og påbud+> Disse klassiske reguleringsmetoder bør ikke generelt afskrives. De har i en række situationer deres berettigelse. F.eks. ved lokale specifikke miljøproblemer eller ved særligt farlige miljøproblemer kan afgifter eller omsættelige kvoter ofte ikke anvendes på en effektiv måde. Standarder, forbud og påbud vil give en afledt efterspørgsel efter miljøteknologi, og i en række tilfælde vil der opstå et marked for disse, og dermed vil de klassiske reguleringsmetoder fremme sådanne teknologier, helt uden offentlig medvirken. Når virksomhederne møder krav om at leve op til angivne standarder, eller der indføres forbud mod visse produkter eller produktionsmetoder eller påbud om at benytte f.eks. bedste tilgængelige teknologi (BAT), vil der opstå en efterspørgsel efter en miljøteknologi, der kan medvirke til at leve op til de stillede krav. Disse styringsmidler vil således, selv uden nogen form for offentlige medvirke, fremme udviklingen og brugen af miljøteknologi. Problemet er, at disse styringsmidler kan være ret svage med hensyn til incitamenterne. Når en virksomhed lever op til kravene, er der ikke yderligere økonomiske tilskyndelser til at efterspørge miljøteknologi, og dermed er der heller ikke incitamenter til en yderligere udvikling af teknologier, produkter og processer. Hvis f.eks. kravene stopper ved bedste tilgængelige teknologi, vil overholdelse af dette krav jo betyde, at interessen for at frembringe en endnu bedre teknologi vil være meget begrænset og i nogle tilfælde direkte fraværende. Offentlige tilskud kan afhjælpe problemet med en manglende tilskyndelse til at udvikle nye og bedre teknologier, men tilskud er omkostningskrævende og med risiko for store dødvægtstab. Konklusion: De klassiske reguleringsmetoder som standarder, forbud og påbud kan være relevante i en række tilfælde, men disse styringsmidler er forholdsvis svage med hensyn til at sikre udvikling af effektive miljøteknologier, renere produkter og miljøvenlige processer. Offentlige tilskud kan forøge incitamenterne til udviklingen, men der er risiko for store dødvægtstab.+> 4.2. Frivillige aftaler+> Frivillige aftaler opfattes nogle gange som et økonomisk styringsmiddel. Dette vil være korrekt, hvis alternativet til en frivillig aftale er eller antages at være f.eks. en afgift. Ideen med frivillige aftaler er, at der efter gensidig informationsudveksling mellem virksomhed eller branche og den regulerende myndighed indgås en aftale om, hvor meget virksomheden eller branchen skal reducere forureningen med, eller hvilke tiltag i form af at bruge nyere miljøteknologi der skal gennemføres. Frivillige aftaler vil i en række tilfælde virke i den rigtige retning. Hvis en regulerende myndighed har meget lidt viden om virksomhedens omkostningsforhold, teknologi osv., er det en metode, der i et vist omfang kan afhjælpe denne informationsuvidenhed. Men et helt afgørende problem er, at der er et alvorligt svaghed i form af informationsasymmetri, dvs. virksomhedens eller branchens interesse i at give fuld information er ikke til stede. Ved at overvurdere omkostningerne ved et givet miljøtiltag eller ved at udvikle og implementere en ny teknologi vil myndighedernes krav til tiltag blive mindre, og virksomheden eller branchens økonomiske omkostning ved at indgå en aftale vil blive mindre. Hvis en frivillig aftale kombineres med offentlige tilskud, vil det selvfølgelig forbedre interessen for at indgå en aftale og en strammere aftale. Men tilskuddet bliver således en omkostning ved den asymmetriske information. Konklusion: Frivillige aftaler er ofte ikke effektive styringsinstrumenter. Jo mere uvidende, den regulerende myndighed er, jo mindre effektiv er frivillige aftaler. Jo mindre den reelle trussel om brug af f.eks. afgifter ved manglende overholdelse af en aftale er, jo mindre effektiv er frivillige aftaler.+> 4.3. Oplysning, vejledning, miljøledelse, miljømærkning, offentlige indkøb mv..+> I miljøpolitikken har der altid været stor interesse for at bruge oplysning og vejledning som et instrument til at fremme en given miljøpolitik gennem forbrugerdreven adfærd eller virksomheders signaladfærd. Alle disse forhold kan uden tvivl og har i et vist omfang vist sig at forøge interesse for og anvendelse af at fremme miljøteknologi. Tilsvarende er sket gennem miljømærkning og offentlige grønne indkøb. Ingen vil næppe påstå, at disse instrumenter er uden virkning. Virkningerne kan være svære at måle, og der kan sættes spørgsmål ved de mere langsigtede virkninger. Det er urealistisk at mene, at disse metoder er de egentlige styringsmidler overlegne. Det er samtidigt vigtigt at være opmærksom på, at en række af disse mere diffuse styringsinstrumenter kan være ganske omkostningskrævende. Hvis effektiviteten måles som effekt pr. mio kr. anvendt på området, vil de næppe kunne score højt sammenlignet med de øvrige styringsinstrumenter. Dette bør indgå i vurderingen. Konklusion: Oplysning, vejledning, mærkning mv. kan være et supplement til en egentlig regulering til fremme af miljøteknologi, men er ikke effektive alternativer.+> 5. Andre forhold En række relevante forhold som f.eks. miljøansvar, kontrol og håndhævelse er ikke berørt i dette bidrag. Sådanne forhold er relevante generelt i miljøpolitikken og i relation til miljøteknologi. prioriteringen. Ligeledes er en diskussion af spørgsmålet, om en særlig stram miljøpolitik fremmer et lands konkurrenceevne så meget, at det ligefrem bør anbefales at føre en særlig stram miljøpolitik af hensyn til konkurrenceevnen. Sådanne overdrevne store virkninger af first mover advantage er der nogen, der tror på, men grundlaget for denne tro er uden dybde. Graden af stramhed i et lands miljøpolitik skal bestemmes ud fra hensynet til mennesker og natur og opvejes med de dertil knyttede omkostninger. Miljøtiltag, herunder særlige initiativer med henblik på miljøteknologi bør underlægges en solid faglig vurdering før igangsættelse. På det punkt bør miljøpolitikken ikke have særstatus. Det er forhåbentligt helt unødvendigt at nævne, at en god politik på det miljøteknologiske område ikke kan måles på antal skabte arbejdspladser eller omfanget af eksport af miljøteknologi. Sådanne mål bør aldrig bruges. Det relevante mål er velfærdsgevinsterne og i den forbindelse produktivitetsstigningerne, som en øget anvendelse af miljøteknologi er kilde til. Konklusion: Værdien af øget anvendelse af miljøteknologi skal måles ved de opnåede velfærdsgevinster og dertil hørende produktivitetsstigninger og ikke på antal skabte arbejdspladser eller øget eksport.+> 6. Hvad bør der politisk gøres? En god politik på det miljøteknologiske område fremmes først og fremmest ved at sikre, at der sendes de rigtige prissignaler til dem, der er årsag til forureningen, så de tager effektive initiativer til at leve op til de politiske krav. Dertil kommer, at en gennemtænkt forsknings- og udviklingspolitik kan medvirke til at finde samfundsøkonomiske effektive løsninger. Det er helt afgørende ikke at spilde tilskud i form af ineffektiv selektiv erhvervsstøtte. Det er intet grundlag for at mene, at det er muligt politisk at udpege særlige vinderstrategier i form af bestemte indsatsområder. Konklusion: Det anbefales at anerkende prissignalet som et effektivt styringsinstrument i miljøpolitikken og konkret i forbindelse med at fremme miljøteknologi. Det anbefales at undgå ineffektiv selektiv erhvervsstøtte.+> |
Peder Andersen
publikationen Miljøteknologi, udgivet af Teknologirådet i forbindelse med Høring for Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg, 21. februar 2006,