Transport og miljø
Indlæg på Folketingets Europaudvalgs og Trafikudvalgs høring om EU-Kommissionens Hvidbog om transportpolitik mandag den 25. februar 2002
Transport og miljø
| af Sekretariatschef Peder Andersen, Det Økonomiske Råd |
Indledende bemærkningerHvidbogen indeholder nogle faglig gode vurderinger, en række uklare konklusioner og fejlræsonnementer og unødvendig mange ord. I dette indlæg vil følgende forhold blive diskuteret:
1. Transportsektoren og den økonomiske udviklingHvidbogen påpeger korrekt, at trafikinfrastrukturen giver en række fordele og ulemper. Mere og bedre infrastruktur giver højere produktivitet, større arbejdskraftsmobilitet, bedre mulighed for at udnytte den internationale arbejdsdeling og forøger menneskers valgmuligheder.Men bedre og mere infrastruktur forøger også transportarbejdet (tonskm. og personkm.), hvilket giver mere luft- og støjforurening, øget trængsel, flere ulykker og dødsfald, forøget tab af naturområder mv., dvs. det der normalt omtales som negative eksterne effekter (negative eksternaliteter). Det er således en afvejning mellem en række fordele i forbindelse med øget økonomisk vækst og de negative virkninger, transport påfører samfundet. Denne afvejning kan kun klares ved konkret at tage stilling til fordelene og ulemperne, baseret på analyser og beregninger. 2 Behovet for en transportpolitikEksistensen af eksterne effekter betyder, at der skal reguleres, ikke afreguleres. Der er behov for offentlig regulering både for at få fastlagt den mest hensigtsmæssige infrastruktur, og for at få omfanget og sammensætningen af transport fastlagt korrekt.En del af transportpolitikken løses mest hensigtsmæssigt ved en fælles EU politik, men det er meget vigtigt at være opmærksom på, at mange af effekterne er lokale og regionale. Derfor bør der i fastlæggelsen sondres mellem lokale, regionale og globale effekter. Der er i høj grad grund til at minde om nærhedsprincippet (subsidaritetsprincippet). Derfor vil fælles afgifter, standarder og udbygningspolitikker i EU ikke generelt være tilstrækkelig. 3. Sammenhængen mellem økonomisk vækst og øget transportDer fremsættes i Hvidbogen det ønske, at der skal ske en afkobling mellem økonomisk vækst og transport. Hvidbogen er ikke ganske klar på dette punkt, hvilket tilsyneladendende skaber nogen forvirring i diskussionerne om afkobling.Transport i form af transportarbejde (dvs. producerede tonkm. og personkm.) hænger meget nær sammen med økonomisk vækst. Dette skyldes, at vækst giver øget efterspørgsel efter varer, øget rejseaktivitet mv. Det er derfor ikke realistisk at tro, at der kan ske en egentlig afkobling i en verden uden eller med kun få handelshindringer, men en vis afbøjning kan tænkes i takt med, at forbruget sammensættes med mere vægt på service og højprisvarer. Ligeledes vil en hensigtsmæssig udnyttelse af infrastrukturen også trække i den retning. Hvis vi derimod ser på afkobling mellem vækst og forurening, er der en række muligheder ved en stram regulering at reducere støj, luftforurening og trængsel, selv om transportarbejdet stiger, medens dette ikke er realistisk for klimaforandringer (CO2-udledning). Hvidbogen har lagt relativt stor vægt på godstransport, men det er vigtigt at være opmærksom på, at persontransporten er og især vil blive en langt større belastning for miljøet. Reguleringerne bør derfor i høj grad rettes mod persontransporten. 4. Brugen af rigtige (sande) priserHvidbogens betragtninger om at få fastsat rigtige priser på produktionen i transportsektoren er både rigtig og meget vigtig. Der er i Hvidbogen en klar anbefaling af, at der skal benyttes ens afgifter for alle transportformer, forstået på den måde, at disse afgifter skal afspejle de eksterne omkostninger. Dette er beskrevet i Hvidbogen side 75, De sande omkostninger for forbrugerne.Tankegangen er vigtig, nemlig at alle eksterne omkostninger skal indregnes i de priser, brugerne skal betale, dvs. det økonomer kalder at internalisere eksternaliterne. Desværre er Hvidbogen upræcis, når der tales om, at brugerne skal pålægges de sande samfundsmæssige omkostninger. Hvidbogen kan forstås (og bliver af mange forstået) på den måde, at hvis de samlede afgifter, der betales f.eks. af vognmændene, dækker de samlede omkostninger, forårsaget af vognmændene, lever betalingen op til kravet til rigtige priser. Dette er ikke korrekt, og fremstillingen i Hvidbogen kan give anledning til en forkert anvendelse af princippet om brugen af rigtige priser. Økonomisk teori angiver klart, at den rigtige afgift svarer til de marginale eksterne omkostninger. En vigtig implikation af dette er, at hvis de eksterne omkostninger stiger kraftigt ved en stigning i transportaktiviteten, vil brugen af de gennemsnitlige eksterne omkostninger give en stor fejl i prissætningen, da de marginale vil være markant højere end de gennemsnitlige. Derfor kan der ikke drages den slutning, at hvis de samlede afgifter dækker de samlede eksterne omkostninger, har sektoren betalt de rigtige afgifter. Tværtimod vil brugen af de rigtige afgifter normalt betyde, at der betales mere end de samlede eksterne omkostninger. Og der er ingen tvivl om, at på langt de fleste områder er afgifterne for små, dvs. mindre end de marginale eksterne omkostninger. Det leder over til en anden fejlslutning, som nogen kan forledes til drage ved læsning af Hvidbogen. Det fremgår af Hvidbogen, at transportsektoren bør betale for alle omkostninger ved sektoren, incl. eksterne omkostninger. Men der står ingen steder i Hvidbogen, at sektoren herudover selvfølgelig også skal tage sin del af den fiskale opgave. Dvs. et hensigtsmæssigt skattesystem kan også betyde beskatning af transportsektoren udover de eksterne omkostninger. Et sundt skattesystem er nemlig karakteriseret ved, at forvridningerne af skatter skal være ens i alle led. Heraf fremgår også, at nationale beskatningsordninger for transportsektoren bør bevares. 5. Skatteprovenu og tilbageføring til transportsektorenHvidbogen indeholder, vurderet ud fra fagøkonomiske principper, en meget alvorlig fejl om tilbageføring af skatteprovenuet til sektoren, f.eks. til udbygning af infrastrukturen eller til krydssubsidiering.Hvidbogen anbefaler, at der sker en tilbageføring af afgifter til sektoren. At dette ikke er en sund politik ses af følgende: Ingen økonom, dansk embedsmand, dansk politiker eller tilsvarende EU embedsmand eller politiker vil foreslå, at udbygningen af lungeoperationskapaciteten eller at forebyggelsesindsatsen mod rygning skulle være bestemt af provenuet fra tobaksafgifterne. Problemet med Hvidbogens forslag om at bruge afgiftsprovenuet til udbygning af infrastrukturen eller til at støtte nogle transportformer er, at det på ingen måde sikrer den korrekte indsats, men måske tværtimod fjerner fokus fra det vigtige, nemlig at foretage samfundsøkonomiske fornuftige investeringer i transportsektoren og at fastsætte korrekte priser. 6. Afslutning - bæredygtighed og transportforskningHvidbogens vigtigste budskab om transport og miljø er forslaget om rigtige priser. Dette forslag falder helt i tråd med økonomers anbefalinger, og rigtigt gennemført med hensyn til at sikre de enkelte lande samme vilkår for transport mellem lande, kan dette blive et vigtigt skridt. Desuden er det også vigtigt at få den rigtige balance mellem udbygningen af infrastrukturen og dæmpning af trafikomfanget ved brug af de rigtige afgifter.Hvidbogens forslag om tilbageføring af afgifterne er ikke støtteværdigt. Det kan meget let lede til en uheldig politik. Hvidbogen har betragninger om transport og bæredygtighed. Disse er uklare. Det er vigtigt at være opmærksom på, at det ikke er meningsfyldt at se på en sektor og bæredygtighed alene. Bæredygtighed skal ses som en samlet politik med det formål at sikre kommende generationer levevilkår, der er mindst lige så gode som de nuværende generationers levevilkår. Heraf følger også, at der ikke isoleret kan opstilles krav om bæredygtighed for en sektor. For at gennemføre ideerne i Hvidbogen og for at gennemføre en hensigtsmæssig dansk transportpolitik, er der brug for transportforskning, herunder om transport, miljø og regulering. Den viden, vi har nu, er ikke tilstrækkelig. Der er brug for at forøge, ikke at reducere |
Peder Andersen
Indlæg på høring om EU’s Hvidbog om transportpolitik 25.2.2002,