De første vigtige skridt
Året 1998 kan meget vel vise sig at blive husket som det år, hvor de første vigtige skridt blev taget til at løse et af velfærdsstatens alvorlige fremtidige problemer, nemlig det stigende antal ældre.
Den offentlige debat om pensionsområdet er ganske hektisk for øjeblikket. En række ældre føler, at de har mistet garanterede rettigheder. Mange unge er imidlertid lige så sikre på, at de ældre og midaldrende rager til sig, så de unge om nogle årtier kommer til at stå med et forgældet samfund og mange ældre at forsørge.
Der er ingen tvivl om, at velfærdsstaten Danmark står over for en række betydelige udfordringer. En af de største er det stigende antal ældre, som vi vil se i begyndelsen af det næste årtusinde. Om 10 til 15 år skal efterkrigstidens store årgange pensioneres. Lidt længere inde i det næste årtusinde kommer de så højt op i årene, at presset på sygehuse, plejehjem og hjemmehjælp stiger betragteligt. Samtidig bliver der færre i den arbejdsdygtige alder. De ungdomsårgange, der kommer ud på arbejdsmarkedet, og som skal være med til at forsørge de ældre, er relativt små.
Samtidig har tendensen til tidligere og tidligere tilbagetrækning reduceret den effektive arbejdsstyrke. Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder for mænd var i 1970'erne omkring 66 år, hvor den i dag er omkring 61 år. Problemet med den tidligere tilbagetrækning er dobbelt. For det første koster efterløn og andre offentlige overførselsindkomster mange penge og belaster dermed de offentlige udgifter. For det andet bliver skattebetalingen mindre fra dem, der trækker sig tilbage, hvilket udhuler de offentlige indtægter.
Vismændene har regnet på, hvad alt dette betyder for de offentlige udgifter og for skattetrykket. Resultatet er, at de offentlige udgifter til sygehuse, folkepension, hjemmehjælp osv. stiger så meget, at skattetrykket skal stige med op til 8 pct.point, hvis der ikke gøres noget. Denne stigning i skatterne vil være nødvendig i 2035, hvor ældrebyrden topper. Der er naturligvis stor usikkerhed om sådanne beregninger. Ingen ved hvor mange børn, danske kvinder vil føde i fremtiden, hvor længe de gamle lever, eller hvor stor nettoindvandringen bliver. Ej heller ved vi, hvordan fremtidens behandlingsmuligheder på sygehusene vil vise sig at være, eller hvor dyre de vil blive. Selv om usikkerheden er betydelig, er der dog ingen tvivl om, at det er et problem af betydeligt omfang.
Det er også værd at bemærke, at det ikke er et problem, der forsvinder af sig selv, fordi vi har økonomisk vækst. Hvis pensionisternes indkomster skal stige lige så meget som andres (f.eks. at folkepensionen reguleres i forhold til lønningerne, sådan som det sker i dag), så vil vi alle sammen ganske vist blive rigere, men de offentlige udgifter vil stige tilsvarende. Der skal derfor stadig flyttes 8 pct. af den (ganske vist større) samlede samfundsøkonomiske kage fra arbejdsstyrken til pensionisterne.
Selv om problemet først for alvor bliver mærkbart et godt stykke ind i næste årtusinde, skal der altså ganske kraftige indgreb til. De kan være øgede skatter, højere pensionsalder, mere brugerbetaling i ældreplejen, lavere offentlige service eller andet. Der gælder imidlertid, at jo tidligere man begynder at gøre noget ved problemerne, jo blidere indgreb kan man klare sig med. Hvis man begynder at bremse forsigtigt, behøver man ingen katastrofeopbremsning i 2015. Har vi afbetalt udlandsgælden, investeret i produktiv kapital og sørget for, at arbejdsstyrken er veluddannet og beskæftiget, er situationen en helt anden, end hvis vi nærmer os problemerne med gæld, for lille opsparing og en betragtelig del af arbejdsstyrken på overførselsindkomster.
Det er også klart, at indgreb i pensionssystemet bør varsles i meget god tid. Hvis en 60-årig får at vide, at pensionsalderen er forhøjet, eller at han selv skal betale mere for offentlig service, kan det kuldkaste hans planer, og han kan intet gøre ved det. Hvis en 30-årig får en tilsvarende meddelelse, har han god tid til at tilpasse sig, spare mere op eller planlægge en senere tilbagetrækning.
Ændringer i pensionssystemet har betydelige virkninger på indkomstfordelingen både mellem individer og mellem generationer. Det lange varsel i en nedskæringsfase vil næsten uundgåeligt betyde, at de ældre generationer fredes i højere grad end de yngre. Skal indgrebet ikke komme til at virke generationsmæssigt meget skævt, taler det for meget tidlige indgreb. Derved freder man færre generationer og tager toppen af de fremtidige problemer.
Ser man på finanslovsforliget i det lys, må man sige, at det er en vigtig begyndelse til løsningen af problemerne. Hvor meget af problemet, man har løst med indgrebet, er det vanskeligt at vurdere, så længe vi ikke har set, hvordan de ændrede regler påvirker folks opsparingsvaner og tilbagetrækningsbeslutninger. Det er imidlertid heller ikke så vigtigt præcist at sige, hvor langt vi er kommet, der er jo stadig lang tid, til problemet topper. Det vigtige er, at vi er kommet igang. Nu er der tid til at se, hvordan det første skridt virker, inden det næste tages. Men det kan ikke nytte at foregøgle folk, at der ikke kommer yderligere skridt.
Debatten efter finanslovsforliget har været ganske følelsesladet, og det understreger, at for pensionsområdet er lange varsler af ændringer og nøje afpudsning af alle fordelingsvirkninger meget vigtig for at skabe forståelse for forslagene. Det kan man ikke sige skete ved finanslovsforliget; rækken af indgreb var ikke resultat af en lang offentlig debat, der afklarede behovet for indgreb, og den samlede pakke er meget kompliceret. Selv om nedsættelsen af folkepensionsalderen letter ældrebyrden, fordi folkepensionen er markant lavere end efterlønnen, virker det heller ikke logisk at nedsætte pensionsalderen for at holde folk længere på arbejdsmarkedet.
Ved det hurtige indgreb i forbindelse med finanslovsforliget er der vundet tid, inden behovet for det næste er påtrængende. Dette er vigtigt, og det vundne pusterum bør bruges til en nøgtern vurdering af de langsigtede problemers alvor og til en nuanceret diskussion af løsningsmodellerne. Kun derved kan de betydelige langsigtede problemer, vi står overfor, løses på en skånsom måde for både de nuværende og de kommende generationer. Og kun derved kan befolkningens tillid til de forskellige opsparings- og pensionsordninger bevares.
Meget afhænger af, hvordan den fortsatte debat og de kommende indgreb tilrettelægges. Men gøres det rigtigt, kan det meget vel være, at 1998 vil indgå i historien som det år, hvor man tog de første vigtige, omend måske lidt usikre, skridt til at løse de store problemer i første trediedel af det 21. århundrede. Vigtigt er det ihvertfald, at vi kom igang.
Den offentlige debat om pensionsområdet er ganske hektisk for øjeblikket. En række ældre føler, at de har mistet garanterede rettigheder. Mange unge er imidlertid lige så sikre på, at de ældre og midaldrende rager til sig, så de unge om nogle årtier kommer til at stå med et forgældet samfund og mange ældre at forsørge.
Der er ingen tvivl om, at velfærdsstaten Danmark står over for en række betydelige udfordringer. En af de største er det stigende antal ældre, som vi vil se i begyndelsen af det næste årtusinde. Om 10 til 15 år skal efterkrigstidens store årgange pensioneres. Lidt længere inde i det næste årtusinde kommer de så højt op i årene, at presset på sygehuse, plejehjem og hjemmehjælp stiger betragteligt. Samtidig bliver der færre i den arbejdsdygtige alder. De ungdomsårgange, der kommer ud på arbejdsmarkedet, og som skal være med til at forsørge de ældre, er relativt små.
Samtidig har tendensen til tidligere og tidligere tilbagetrækning reduceret den effektive arbejdsstyrke. Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder for mænd var i 1970'erne omkring 66 år, hvor den i dag er omkring 61 år. Problemet med den tidligere tilbagetrækning er dobbelt. For det første koster efterløn og andre offentlige overførselsindkomster mange penge og belaster dermed de offentlige udgifter. For det andet bliver skattebetalingen mindre fra dem, der trækker sig tilbage, hvilket udhuler de offentlige indtægter.
Vismændene har regnet på, hvad alt dette betyder for de offentlige udgifter og for skattetrykket. Resultatet er, at de offentlige udgifter til sygehuse, folkepension, hjemmehjælp osv. stiger så meget, at skattetrykket skal stige med op til 8 pct.point, hvis der ikke gøres noget. Denne stigning i skatterne vil være nødvendig i 2035, hvor ældrebyrden topper. Der er naturligvis stor usikkerhed om sådanne beregninger. Ingen ved hvor mange børn, danske kvinder vil føde i fremtiden, hvor længe de gamle lever, eller hvor stor nettoindvandringen bliver. Ej heller ved vi, hvordan fremtidens behandlingsmuligheder på sygehusene vil vise sig at være, eller hvor dyre de vil blive. Selv om usikkerheden er betydelig, er der dog ingen tvivl om, at det er et problem af betydeligt omfang.
Det er også værd at bemærke, at det ikke er et problem, der forsvinder af sig selv, fordi vi har økonomisk vækst. Hvis pensionisternes indkomster skal stige lige så meget som andres (f.eks. at folkepensionen reguleres i forhold til lønningerne, sådan som det sker i dag), så vil vi alle sammen ganske vist blive rigere, men de offentlige udgifter vil stige tilsvarende. Der skal derfor stadig flyttes 8 pct. af den (ganske vist større) samlede samfundsøkonomiske kage fra arbejdsstyrken til pensionisterne.
Selv om problemet først for alvor bliver mærkbart et godt stykke ind i næste årtusinde, skal der altså ganske kraftige indgreb til. De kan være øgede skatter, højere pensionsalder, mere brugerbetaling i ældreplejen, lavere offentlige service eller andet. Der gælder imidlertid, at jo tidligere man begynder at gøre noget ved problemerne, jo blidere indgreb kan man klare sig med. Hvis man begynder at bremse forsigtigt, behøver man ingen katastrofeopbremsning i 2015. Har vi afbetalt udlandsgælden, investeret i produktiv kapital og sørget for, at arbejdsstyrken er veluddannet og beskæftiget, er situationen en helt anden, end hvis vi nærmer os problemerne med gæld, for lille opsparing og en betragtelig del af arbejdsstyrken på overførselsindkomster.
Det er også klart, at indgreb i pensionssystemet bør varsles i meget god tid. Hvis en 60-årig får at vide, at pensionsalderen er forhøjet, eller at han selv skal betale mere for offentlig service, kan det kuldkaste hans planer, og han kan intet gøre ved det. Hvis en 30-årig får en tilsvarende meddelelse, har han god tid til at tilpasse sig, spare mere op eller planlægge en senere tilbagetrækning.
Ændringer i pensionssystemet har betydelige virkninger på indkomstfordelingen både mellem individer og mellem generationer. Det lange varsel i en nedskæringsfase vil næsten uundgåeligt betyde, at de ældre generationer fredes i højere grad end de yngre. Skal indgrebet ikke komme til at virke generationsmæssigt meget skævt, taler det for meget tidlige indgreb. Derved freder man færre generationer og tager toppen af de fremtidige problemer.
Ser man på finanslovsforliget i det lys, må man sige, at det er en vigtig begyndelse til løsningen af problemerne. Hvor meget af problemet, man har løst med indgrebet, er det vanskeligt at vurdere, så længe vi ikke har set, hvordan de ændrede regler påvirker folks opsparingsvaner og tilbagetrækningsbeslutninger. Det er imidlertid heller ikke så vigtigt præcist at sige, hvor langt vi er kommet, der er jo stadig lang tid, til problemet topper. Det vigtige er, at vi er kommet igang. Nu er der tid til at se, hvordan det første skridt virker, inden det næste tages. Men det kan ikke nytte at foregøgle folk, at der ikke kommer yderligere skridt.
Debatten efter finanslovsforliget har været ganske følelsesladet, og det understreger, at for pensionsområdet er lange varsler af ændringer og nøje afpudsning af alle fordelingsvirkninger meget vigtig for at skabe forståelse for forslagene. Det kan man ikke sige skete ved finanslovsforliget; rækken af indgreb var ikke resultat af en lang offentlig debat, der afklarede behovet for indgreb, og den samlede pakke er meget kompliceret. Selv om nedsættelsen af folkepensionsalderen letter ældrebyrden, fordi folkepensionen er markant lavere end efterlønnen, virker det heller ikke logisk at nedsætte pensionsalderen for at holde folk længere på arbejdsmarkedet.
Ved det hurtige indgreb i forbindelse med finanslovsforliget er der vundet tid, inden behovet for det næste er påtrængende. Dette er vigtigt, og det vundne pusterum bør bruges til en nøgtern vurdering af de langsigtede problemers alvor og til en nuanceret diskussion af løsningsmodellerne. Kun derved kan de betydelige langsigtede problemer, vi står overfor, løses på en skånsom måde for både de nuværende og de kommende generationer. Og kun derved kan befolkningens tillid til de forskellige opsparings- og pensionsordninger bevares.
Meget afhænger af, hvordan den fortsatte debat og de kommende indgreb tilrettelægges. Men gøres det rigtigt, kan det meget vel være, at 1998 vil indgå i historien som det år, hvor man tog de første vigtige, omend måske lidt usikre, skridt til at løse de store problemer i første trediedel af det 21. århundrede. Vigtigt er det ihvertfald, at vi kom igang.
Niels Kærgård
Aktuelt,
17. december 1998