Natur, land og vand

Det økonomiske Råds formandskab deler mange af de betragtninger og løsningsforslag, som Natur – og Landbrugskommissionen har fremsat. Derfor finder vi det betimeligt at samle op på vore ud på løsningerne til inspiration for den igangværende diskussion.

For kort tid siden offentliggjorde Natur- og Landbrugskommissionen med deres anbefalinger. Kommissionen har haft et år til at komme med løsninger på de økonomiske og miljømæssige udfordringer, som landbruget står overfor. De Økonomiske Råds formandskab deler mange af de betragtninger og løsningsforslag, som kommissionen har fremsat. Derfor finder vi det betimeligt at samle op på vore bud på løsningerne til inspiration for den igangværende diskussion.

Landbruget har været igennem en fantastisk udvikling i de sidste 100 år. Fremskridt i teknologi og produktivitet har øget den samlede produktion, sænket priserne på landbrugsprodukter og frigjort arbejdskraft til anvendelse i andre erhverv. Den høje produktivitetsvækst i landbruget er skabt gennem en strukturel udvikling imod større, mere effektive landbrug, dygtig driftsledelse og produktudvikling. Hvis dansk landbrug skal fortsætte denne udvikling, er det nødvendigt at have opmærksomhed på erhvervets rammevilkår. Gode rammevilkår handler om at skabe fleksibilitet for virksomhederne og minimere administrative og reguleringsmæssige omkostninger, samtidig med at landbruget lever op til miljøkrav og mål om dyrevelfærd.

En af landbrugets store udfordringer er det betydelige behov for finansiering ved nyetablering. Det typiske heltidslandbrug er i dag en virksomhed med én ejer og en eller to ansatte, men samtidig andrager aktiverne over 20 mio. kr. Det gør det svært at rejse den nødvendige kapital på egen hånd. Der er de senere år åbnet op for andre ejerformer end selvejet, men der er stadig begrænsninger, som burde fjernes. Det gælder eksempelvis kravet om, at den daglige driftsleder skal eje mindst 10 pct. af kapitalen og have bestemmende indflydelse.

En anden vigtig del af gode rammevilkår er, at omkostningerne ved miljøreguleringen er så lave som mulige. Reguleringen skal være omkostningseffektiv, men de relevante mål for miljøet skal ikke slækkes eller udsættes. Fremtidens landbrug skal være i stand til at skabe et positivt driftsoverskud samtidig med, at de opfylder krav til miljø og dyrevelfærd. For en del af miljøproblemerne gælder det, at den nødvendige indsats for at nå den ønskede miljøtilstand øges, hvis indsatsen udskydes. Det taler for, at der er samfundsøkonomisk fornuft i at komme i gang hurtigst muligt og så justere indsatsen i takt med, at ny viden tilvejebringes.

Landbruget modtager fortsat en betydelig støtte fra EU. Støtten gives til ejere af landbrugsjord, hvorfor den væsentligste effekt er at øge jordpriserne. På denne vis gør støtten det mere omkostningsfuldt for nye landmænd at etablere sig og for eksisterende landmænd at udvikle deres bedrift. Derfor må det fortsat anbefales at arbejde for afvikling af EU's landbrugsstøtte eller at nyttiggøre den ved at lade den gå til at finansiere gennemførelse af EUs miljømålsætninger.

En hjørnesten i den danske miljøpolitik er indsatsen for at mindske udledningen af næringsstoffer til vandmiljøet. Denne indsats har stået på i 25 år, og landbruget har spillet en central rolle ved at halvere kvælstofudvaskningen frem til i dag. Næste milepæl er i 2015, hvor Vandrammedirektivets målsætninger skulle være nået, blandt andet ved at landbruget skal reducere kvælstofudledningen yderligere med 19.000 ton.

Hidtil er en stor del af kvælstofindsatsen gennemført som regler, der er gældende for alle landbrug. Men i den kommende indsats bør der lægges vægt på en lokalt differentieret indsats. Vores analyser peger på, at opnåelse af Vandrammedirektivets mål gennem en ensartet regulering vil føre til uhensigtsmæssigt høje omkostninger for den gennemsnitlige landmand. Dette skyldes, at effekten på vandmiljøet af en given udledning varierer kraftigt med, hvor udledningen foregår. Eksempelvis kan udledning af kvælstof i ådale tæt på vandløb medføre, at næsten al kvælstoffet tabes til vandmiljøet, mens det for andre landbrugsarealer gælder, at en meget lille del af kvælstoffet belaster vandmiljøet.

Derfor anbefaler vi, at hovedparten af reduktionen foregår gennem en lokal indsats, og at man inddrager den enkelte landmands viden om, hvordan hans produktion kan tilpasses de nye mål. Men der skal også sendes et signal om, at målene skal tages alvorligt. Vores forslag er at kombinere tilskudsordninger med en afgift. Herved får landmændene tilskyndelse til at nå de fastsatte mål i samarbejde med miljømyndighederne, mens de, som ikke ønsker at bidrage til løsningen, pålægges en afgift på dyrkning af deres miljøfølsomme jorde. Disse tanker genfindes i Natur- og Landbrugskommissionens anbefalinger om regulering af landbrugets kvælstof, hvilket vi ser som et stort skridt i den rigtige retning.

En lokalt differentieret regulering vil samlet give landbruget lavere omkostninger ved at tilpasse sig miljømålsætningerne. Samtidigt omfordeles indsatsen, så nogle kan øge deres produktion, mens andre ikke kan dyrke deres miljøfølsomme jorder som hidtil. For et belyse de langsigtede effekter af en mindre reduktion af det dyrkede areal, er der i den miljøøkonomiske vismandsrapport fra 2009 set på effekten af at udtage 3 procent af landbrugsarealet (de meget debatterede randzoner langs vandløbene omfatter ca. 2 pct. af landbrugsarealet). De samfundsøkonomiske konsekvenser vurderes at svare til et beskedent indkomsttab på 200 mio. kr. årligt. Et billede af, at samfundsøkonomien undermineres som følge af miljøindsatsen, har således ikke noget på sig, men omlægningen af reguleringen medfører nogle væsentlige fordelingsmæssige udfordringer.

Siden Wilhjelmudvalget i 2001 fremlagde en samlet vurdering af naturens tilstand i Danmark, har det stået klart, at naturen er i tilbagegang både målt på tilstanden af naturarealerne og levevilkårene for en lang del af vore almindelige arter. Der afsættes i dag ressourcer til naturbeskyttelse, men vore analyser i samarbejde med forskere fra Københavns Universitet peger på, at der relativt set er for stort fokus på de åbne naturarealer, som f.eks. eng, hede og mose, mens indsatsen for at beskytte biodiversiteten i de danske skove prioriteres for lavt.

En målrettet indsats for at forbedre levevilkårene i åbne naturarealer er nemlig vigtig, men ikke tilstrækkelig. De fleste danske arter lever i skovene, og her findes også de fleste truede arter. Disse arter vil blive beskyttet ved at lade områder i de danske skove ligge urørt og udvikle sig til ægte naturskov.

Samtidig er omkostningerne ved at undlade skovhugst i dele af skovene relativt lave i forhold til indsatser, der skal forbedre levevilkårene i den åbne natur. Både ud fra en biologisk og økonomisk synsvinkel bør vi derfor gøre mere for at forbedre arternes levevilkår i skovene. Dette er også en af konklusionerne fra Natur- og Landbrugskommissionen, hvilket vi kvitterer for. Vores analyse viser, at der minimum er behov for at gennemføre en indsats på 126.000 ha eksisterende naturområder svarende til 9 pct. af skovarealet og 20 pct. af arealet med åben natur. Desuden skal arealerne med åben natur udvides ved at inddrage omkring 1 pct. af landbrugsjorden, og der skal indføres kvælstof-bufferzoner om de åbne naturområder for at reducere belastningen med næringsstoffer fra husdyrproduktionen.

Den samlede samfundsøkonomiske omkostning ved en indsats, der med en pæn sandsynlighed kan stoppe tilbagegangen i biodiversiteten, vurderes at være ca. en halv promille af BNP. Omvendt er konsekvenserne af ikke at gøre en indsats for at bevare biodiversiteten svære at sætte præcise tal på. Vores forsigtige vurdering er, at gevinsterne ligger på samme niveau som omkostningerne, men omkostningerne ved ikke at gøre noget kan potentielt være meget store. Derfor bør vi anlægge et forsigtighedsprincip og gå i gang med at gennemføre de tiltag, som kan standse tilbagegangen i biodiversiteten.

Sunde fødevarer, vandmiljø og biodiversitet – ønskerne er mange og flere presser sig på, bl.a. at landbruget skal bidrage til at reducere udledningen af klimagasser. Der er nu flere analyser, som peger på, at øget målretning fører til gevinster i form af lavere omkostninger ved at nå miljømålene.

Men det betyder også, at der skal stilles forskellige krav til arealerne afhængigt af deres lokalisering.

En tanke kunne være, at sætte “labels” på arealerne, så nogle er produktionsjord, mens andre udpeges til vand- og naturbeskyttelsesområder.

Viljen til at adressere dette spørgsmål er en af de store udfordringer, såfremt Natur- og Landbrugskommissionens anbefalinger skal blive til virkelighed.