Skattetilpasning
Samfundet er ikke stationært, men hele tiden under udvikling og forandring. Det er derfor naturligt løbende at tage stilling til, om skattesystemet er indrettet hensigtsmæssigt. Ofte vil der være behov for at sænke nogle skatter, mens andre bør hæves, for at tilpasse skattesystemet til forandringer i samfundet. Sådanne overvejelser er vigtige, men også meget komplicerede, og uden grundigt analysearbejde er det ikke muligt at sammensætte en samlet skattereform. Det efterfølgende tager derfor alene sigte på at rejse nogle elementer, som må indgå i overvejelserne om en skattereform.
Nogle af de vigtigste ændringer i samfundsstrukturerne fremkaldes i øjeblikket af internationaliseringen. Der er tale om en proces, der skaber en række nye muligheder, men som også stiller krav om tilpasning. En væsentlig konsekvens af internationalisering er, at det bliver meget lettere at flytte produktion, virksomheder og arbejdskraft på tværs af landegrænser. Dette betyder, at nogle skatteobjekter bliver mere mobile og derfor vil have en tilbøjelighed til at søge mod de lande, der tilbyder den laveste beskatning. Samtidig har det også den konsekvens, at effekterne af visse former for beskatning ændrer sig. Internationaliseringen er tæt knyttet til den teknologiske udvikling inden for informations- og kommunikationsteknologien. Med tættere integrerede markeder bliver en væsentlig konkurrenceparameter arbejdsstyrkens kvalifikationer i bred forstand og evnen til at udvikle nye produktionsmetoder, processer etc. Rækkeviden af disse forhold er stor, og der er derfor et stort behov for at analysere de krav, denne udvikling stiller til ikke mindst skattepolitikken.
Ofte fremføres den påstand, at det eneste interessante at diskutere i forhold til en skattereform er det samlede skattetryk, dvs. den offentlige sektors samlede finansieringsbehov via beskatning. Selv med et givet skattetryk har den konkrete indretning af skattesystemet overordenligt stor betydning, idet den måde, skatterne pålignes forskellige aktiviteter, påvirker de økonomiske incitamenter. Nogle skatter kan derfor have store samfundsøkonomiske effekter, selvom de ikke bidrager med et stort provenu, mens andre kan bidrage med et stort provenu uden at have store afledte samfundsøkonomiske omkostninger.
For alle skattereformer gælder tre vigtige forhold.
Økonomiske beslutninger forvrides af skatter, f.eks. ved at påvirke incitamentet til at arbejde. Et hovedsigte for en skattereform bør være at mindske disse forvridninger og dermed mindske de samfundsmæssige omkostninger ved at opkræve skatter. I det omfang det lykkes, vil en skattereform udløse en samfundsøkonomisk gevinst ved, at grundlaget for økonomiske beslutninger påvirkes mindre af beskatningen. Dette medfører at nedsættelse eller omlægning af skatter kan øge den økonomiske aktivitet og dermed også skatteprovenuet til det offentlige. Disse såkaldte dynamiske effekter gør, at skattenedsættelser i et vist omfang kan være selvfinansierende. Dette finansieringselement vil realistisk kun give en delvis finansiering og typisk komme med et betydeligt efterslæb i forhold til nedsættelsen af skatterne. Skattereformer bør derfor som hovedregel være fuldt finansierede. Størrelsen og timingen af de dynamiske effekter er for usikker til, at man kan basere finansieringen af skattereformer på dem. Efterhånden som de dynamiske effekter viser sig, kan provenuet anvendes til at sænke udvalgte skatter/satser i skattesystemet.
Der bør altid være en klar fokusering på mulighederne for forenkling. Med den kompleksitet samfundet har og de mange krav, der skal tilgodeses, er det utopisk at forestille sig et meget enkelt skattesystem. Derfor er der en tilbøjelighed til, at skattesystemet ved forskellige former for knopskydning gøres mindre gennemskueligt i perioderne imellem større gennemsyn og reformer af skattesystemet. Det er derfor hele tiden vigtigt at forsøge at forenkle skattesystemet skattesystemet virker utvivlsomt mest hensigtsmæssigt, når reglerne er gennemskuelige og nemme at tage i betragtning, når man står over for forskellige økonomiske valg.
Det er ligeledes vigtigt med stor forudsigelighed i skattesystemets indretning. Usikkerhed fremkaldt ved hyppige ændringer i skattesystemet i retninger, som vanskeligt kan forudsiges, kan have lige så store negative effekter på det økonomiske klima som skatteniveauet i sig selv. Et element til at sikre forudsigeligheden er overvejelser og analyser af behovet for tilpasninger i skattesystemet, hvorved der kan skabes større klarhed over, i hvilken retning skattesystemet vil ændre sig i fremtiden.
I det følgende peges der på nogle konkrete områder, hvor der er behov for tilpasning af skattesystemet.
En væsentlig forvridning skabt af skattesystemet kommer via påvirkningen af arbejdsmarkedet. Beskatning af arbejdsindkomst påvirker belønningen af en arbejdsindsats. Øgede skatter kan have to modsat rettede effekter på arbejdsindsatsen (arbejdsudbuddet). Den ene er, at et højere skatteniveau gør det nødvendigt at arbejde noget mere for, at der er tilstrækkeligt meget tilbage efter skat til at have et bestemt forbrugsniveau. Den anden er, at højere skatter betyder en mindre belønning for at arbejde frem for at holde fri, og det giver en tilskyndelse til at arbejde mindre og efterspørge mere fritid. Nyere danske undersøgelser tyder på, at den sidste effekt er dominerende og især påvirket af de høje marginalskatter. Skatternes påvirkning af arbejdsmarkedet går dog videre end til mængden af arbejde. Med høje marginalskatter er der en mindre tilskyndelse til at flytte efter arbejde, der giver lidt mere i løn, eller til at uddanne eller opkvalificere sig for at få mere i løn. Beskatning kan dermed også påvirke mobilitet og kvalifikationer på arbejdsmarkedet. Endvidere kan beskatningen være med til at øge lønpresset, hvilket er bekræftet af nyere undersøgelser af løndannelsen i Danmark.
Da arbejdsmarkedet altid har været og i en internationaliseret verden vil blive af endnu større betydning for den økonomiske udvikling, er der grund til at se på mulighederne for at reducere beskatningen af arbejdsindkomst. For grupper med høje indkomster kunne en mulighed, som er forenelig med kravet til en fuldt finansieret skattereform, være at hæve såvel beløbsgrænsen for topskat samt topskatteprocenten. Som argumenteret for i den seneste rapport fra Det Økonomiske Råd vil det kunne betyde både bedre strukturer på arbejdsmarkedet, en positiv effekt på de offentlige finanser og en mere lige indkomstfordeling. Personer ramt af topskat er ofte personer med en længerevarende uddannelse. Beskatningen er derfor delvist en tilbagebetaling af den offentligt finansierede uddannelse et faktum, der ofte overses, når man beklager sig over de høje marginalskatter. En mere gennemgribende reform vil være at øge egenfinansieringselementet for længerevarende uddannelser mod til gengæld at reducere beskatningen af høje indkomster. Dette kunne skabe en bedre incitamentsstruktur og måske bidrage til en mere lige indkomstfordeling. Endvidere ville dette gøre de offentlige finanser mindre sårbar overfor, at unge ny-uddannede vælger at arbejde i udlandet.
Effekterne af beskatning er af mindst ligeså stor betydning for grupper med lave indkomster. For mange grupper er de økonomiske gevinster ved at være på arbejdsmarkedet beskedne eller direkte fraværende. Dette påvirker arbejdsmarkedet, men også de offentlige finanser, da behovet for offentlige indkomstoverførsler øges. Disse problemer er meget vigtige og komplekse og kan ikke løses alene ved tilpasninger i skattesystemet. En ændret beskatningen af lavtlønsgrupper bør dog indgå som en del af løsningen af disse problemer.
Et særligt kompliceret område i det aktuelle skattesystem er beskatningen af kapitalindkomst. Reglerne har en række sondringer, som med fordel forenkles. Det vil sikre et mere gennemskueligt system for beskatningen af kapitalindkomst og en mere ensartet beskatning af forskellige former for kapitalindkomst.
Er der muligheder for at hente provenu på andre område til at finansiere især lettelser i beskatningen af arbejdsindkomst?
Internationaliseringens logik på skatteområdet er, at når det bliver vanskeligere at beskatte mobile skatteobjekter, bliver det nødvendigt at beskatte immobile skatteobjekter noget mere. Immobile skatteobjekter kan være f.eks. naturressourcer, jord og ejendomme. Boligmarkedet herunder ikke mindst beskatningen af ejerboliger har altid være et ømtåleligt område. Men langt om længe synes der at komme gang i den politiske debat omkring indretningen af boligmarkedet. På dette område er der netop klare muligheder for, at skattesystemet kunne indrettes på en mere hensigtsmæssig måde og samtidig bidrage med et større provenu. Denne debat bør intensiveres, for den nuværende fastlåste situation på boligmarkedet vil være en væsentlig binding på mulighederne for at lave en hensigtsmæssige skattereform.
Afslutningsvis kan der være grund til at påpege, at debatten om en skattereform og mulighederne for at skabe handlefrihed i den økonomiske politik bør gå videre end skattepolitikken i snæver forstand. Der er behov for mere bredt at se på finansieringen af velfærdssamfundet, dvs. hvorvidt det offentliges engagement i finansieringen af forskellige velfærdsordninger kan ændres. Et oplagt område for sådanne overvejelser er pensionsområdet, hvor det offentlige står over for et stigende udgiftspres på grund af aldringen af den danske befolkning. I den seneste rapport fra Det Økonomiske Råd har vi bl.a. påvist, at en øget målretning af den offentlige indsats over for pensionister vil kunne mindske uligheden i samfundet. Fordelingspolitiske hensyn står således ikke nødvendigvis i vejen for en mere bred reform.
Nogle af de vigtigste ændringer i samfundsstrukturerne fremkaldes i øjeblikket af internationaliseringen. Der er tale om en proces, der skaber en række nye muligheder, men som også stiller krav om tilpasning. En væsentlig konsekvens af internationalisering er, at det bliver meget lettere at flytte produktion, virksomheder og arbejdskraft på tværs af landegrænser. Dette betyder, at nogle skatteobjekter bliver mere mobile og derfor vil have en tilbøjelighed til at søge mod de lande, der tilbyder den laveste beskatning. Samtidig har det også den konsekvens, at effekterne af visse former for beskatning ændrer sig. Internationaliseringen er tæt knyttet til den teknologiske udvikling inden for informations- og kommunikationsteknologien. Med tættere integrerede markeder bliver en væsentlig konkurrenceparameter arbejdsstyrkens kvalifikationer i bred forstand og evnen til at udvikle nye produktionsmetoder, processer etc. Rækkeviden af disse forhold er stor, og der er derfor et stort behov for at analysere de krav, denne udvikling stiller til ikke mindst skattepolitikken.
Ofte fremføres den påstand, at det eneste interessante at diskutere i forhold til en skattereform er det samlede skattetryk, dvs. den offentlige sektors samlede finansieringsbehov via beskatning. Selv med et givet skattetryk har den konkrete indretning af skattesystemet overordenligt stor betydning, idet den måde, skatterne pålignes forskellige aktiviteter, påvirker de økonomiske incitamenter. Nogle skatter kan derfor have store samfundsøkonomiske effekter, selvom de ikke bidrager med et stort provenu, mens andre kan bidrage med et stort provenu uden at have store afledte samfundsøkonomiske omkostninger.
For alle skattereformer gælder tre vigtige forhold.
Økonomiske beslutninger forvrides af skatter, f.eks. ved at påvirke incitamentet til at arbejde. Et hovedsigte for en skattereform bør være at mindske disse forvridninger og dermed mindske de samfundsmæssige omkostninger ved at opkræve skatter. I det omfang det lykkes, vil en skattereform udløse en samfundsøkonomisk gevinst ved, at grundlaget for økonomiske beslutninger påvirkes mindre af beskatningen. Dette medfører at nedsættelse eller omlægning af skatter kan øge den økonomiske aktivitet og dermed også skatteprovenuet til det offentlige. Disse såkaldte dynamiske effekter gør, at skattenedsættelser i et vist omfang kan være selvfinansierende. Dette finansieringselement vil realistisk kun give en delvis finansiering og typisk komme med et betydeligt efterslæb i forhold til nedsættelsen af skatterne. Skattereformer bør derfor som hovedregel være fuldt finansierede. Størrelsen og timingen af de dynamiske effekter er for usikker til, at man kan basere finansieringen af skattereformer på dem. Efterhånden som de dynamiske effekter viser sig, kan provenuet anvendes til at sænke udvalgte skatter/satser i skattesystemet.
Der bør altid være en klar fokusering på mulighederne for forenkling. Med den kompleksitet samfundet har og de mange krav, der skal tilgodeses, er det utopisk at forestille sig et meget enkelt skattesystem. Derfor er der en tilbøjelighed til, at skattesystemet ved forskellige former for knopskydning gøres mindre gennemskueligt i perioderne imellem større gennemsyn og reformer af skattesystemet. Det er derfor hele tiden vigtigt at forsøge at forenkle skattesystemet skattesystemet virker utvivlsomt mest hensigtsmæssigt, når reglerne er gennemskuelige og nemme at tage i betragtning, når man står over for forskellige økonomiske valg.
Det er ligeledes vigtigt med stor forudsigelighed i skattesystemets indretning. Usikkerhed fremkaldt ved hyppige ændringer i skattesystemet i retninger, som vanskeligt kan forudsiges, kan have lige så store negative effekter på det økonomiske klima som skatteniveauet i sig selv. Et element til at sikre forudsigeligheden er overvejelser og analyser af behovet for tilpasninger i skattesystemet, hvorved der kan skabes større klarhed over, i hvilken retning skattesystemet vil ændre sig i fremtiden.
I det følgende peges der på nogle konkrete områder, hvor der er behov for tilpasning af skattesystemet.
En væsentlig forvridning skabt af skattesystemet kommer via påvirkningen af arbejdsmarkedet. Beskatning af arbejdsindkomst påvirker belønningen af en arbejdsindsats. Øgede skatter kan have to modsat rettede effekter på arbejdsindsatsen (arbejdsudbuddet). Den ene er, at et højere skatteniveau gør det nødvendigt at arbejde noget mere for, at der er tilstrækkeligt meget tilbage efter skat til at have et bestemt forbrugsniveau. Den anden er, at højere skatter betyder en mindre belønning for at arbejde frem for at holde fri, og det giver en tilskyndelse til at arbejde mindre og efterspørge mere fritid. Nyere danske undersøgelser tyder på, at den sidste effekt er dominerende og især påvirket af de høje marginalskatter. Skatternes påvirkning af arbejdsmarkedet går dog videre end til mængden af arbejde. Med høje marginalskatter er der en mindre tilskyndelse til at flytte efter arbejde, der giver lidt mere i løn, eller til at uddanne eller opkvalificere sig for at få mere i løn. Beskatning kan dermed også påvirke mobilitet og kvalifikationer på arbejdsmarkedet. Endvidere kan beskatningen være med til at øge lønpresset, hvilket er bekræftet af nyere undersøgelser af løndannelsen i Danmark.
Da arbejdsmarkedet altid har været og i en internationaliseret verden vil blive af endnu større betydning for den økonomiske udvikling, er der grund til at se på mulighederne for at reducere beskatningen af arbejdsindkomst. For grupper med høje indkomster kunne en mulighed, som er forenelig med kravet til en fuldt finansieret skattereform, være at hæve såvel beløbsgrænsen for topskat samt topskatteprocenten. Som argumenteret for i den seneste rapport fra Det Økonomiske Råd vil det kunne betyde både bedre strukturer på arbejdsmarkedet, en positiv effekt på de offentlige finanser og en mere lige indkomstfordeling. Personer ramt af topskat er ofte personer med en længerevarende uddannelse. Beskatningen er derfor delvist en tilbagebetaling af den offentligt finansierede uddannelse et faktum, der ofte overses, når man beklager sig over de høje marginalskatter. En mere gennemgribende reform vil være at øge egenfinansieringselementet for længerevarende uddannelser mod til gengæld at reducere beskatningen af høje indkomster. Dette kunne skabe en bedre incitamentsstruktur og måske bidrage til en mere lige indkomstfordeling. Endvidere ville dette gøre de offentlige finanser mindre sårbar overfor, at unge ny-uddannede vælger at arbejde i udlandet.
Effekterne af beskatning er af mindst ligeså stor betydning for grupper med lave indkomster. For mange grupper er de økonomiske gevinster ved at være på arbejdsmarkedet beskedne eller direkte fraværende. Dette påvirker arbejdsmarkedet, men også de offentlige finanser, da behovet for offentlige indkomstoverførsler øges. Disse problemer er meget vigtige og komplekse og kan ikke løses alene ved tilpasninger i skattesystemet. En ændret beskatningen af lavtlønsgrupper bør dog indgå som en del af løsningen af disse problemer.
Et særligt kompliceret område i det aktuelle skattesystem er beskatningen af kapitalindkomst. Reglerne har en række sondringer, som med fordel forenkles. Det vil sikre et mere gennemskueligt system for beskatningen af kapitalindkomst og en mere ensartet beskatning af forskellige former for kapitalindkomst.
Er der muligheder for at hente provenu på andre område til at finansiere især lettelser i beskatningen af arbejdsindkomst?
Internationaliseringens logik på skatteområdet er, at når det bliver vanskeligere at beskatte mobile skatteobjekter, bliver det nødvendigt at beskatte immobile skatteobjekter noget mere. Immobile skatteobjekter kan være f.eks. naturressourcer, jord og ejendomme. Boligmarkedet herunder ikke mindst beskatningen af ejerboliger har altid være et ømtåleligt område. Men langt om længe synes der at komme gang i den politiske debat omkring indretningen af boligmarkedet. På dette område er der netop klare muligheder for, at skattesystemet kunne indrettes på en mere hensigtsmæssig måde og samtidig bidrage med et større provenu. Denne debat bør intensiveres, for den nuværende fastlåste situation på boligmarkedet vil være en væsentlig binding på mulighederne for at lave en hensigtsmæssige skattereform.
Afslutningsvis kan der være grund til at påpege, at debatten om en skattereform og mulighederne for at skabe handlefrihed i den økonomiske politik bør gå videre end skattepolitikken i snæver forstand. Der er behov for mere bredt at se på finansieringen af velfærdssamfundet, dvs. hvorvidt det offentliges engagement i finansieringen af forskellige velfærdsordninger kan ændres. Et oplagt område for sådanne overvejelser er pensionsområdet, hvor det offentlige står over for et stigende udgiftspres på grund af aldringen af den danske befolkning. I den seneste rapport fra Det Økonomiske Råd har vi bl.a. påvist, at en øget målretning af den offentlige indsats over for pensionister vil kunne mindske uligheden i samfundet. Fordelingspolitiske hensyn står således ikke nødvendigvis i vejen for en mere bred reform.
Torben M. Andersen
Berlingske Tidende,
24.januar 2002