Støt forskningen - den rigtige

Det er vigtigt med offentlig støtte til forskning, fordi det kan øge produktivitet og velfærd på langt sigt. Men støtten gives nogle gange ud fra forkerte begrundelser for, hvorfor forskning i det hele taget skal støttes. Det kan føre til en uhensigtsmæssig anvendelse af forskningskronerne. Et eksempel på dette er den øgede og mere erhvervsrettede støtte til virksomhedernes energiforskning.

Der er rigtig gode grunde til at støtte forskning - både på højere læreranstalter og i private virksomheder - og Danmark bruger da også omkring 17 mia. skattekroner om året på forskning. Men ofte angives forkerte begrundelser for at støtte forskning, og det risikerer at føre til en uhensigtsmæssig udformning og fordeling af midlerne. Her er først nogle af de dårlige begrundelser for offentlig støtte til forskning:

Forskning giver mere beskæftigelse.

Dette er et forkert argument. Forskning kan øge produktivitet og velfærd på langt sigt, men ikke den langsigtede beskæftigelse, som grundlæggende er bestemt af udbuddet af arbejdskraft og den strukturelle (langsigtede) ledighed. Udbuddet af arbejdskraft er bl.a. bestemt af sædvaner, hvornår man kan gå på efterløn eller pension og af skattesystemet. Den strukturelle ledighed er i høj grad bestemt af indretningen af arbejdsmarkedet - herunder dagpenge- og kontanthjælpssystemet. Men hverken arbejdsudbuddet eller den strukturelle ledighed påvirkes i nævneværdig grad af den offentlige forskningsstøtte eller dennes fordeling.

Hvis der gives meget støtte til forskning i en bestemt sektor, vil det naturligvis kunne øge beskæftigelsen netop i den sektor. Det kan give det indtryk, at forskningen har øget beskæftigelsen, men i virkeligheden dækker det over en omfordeling af beskæftigelsen mellem sektorer. Støtte til en bestemt sektor overflytter blot arbejdskraft fra andre sektorer, hvor den måske kunne have skabt større værditilvækst uden støtte.

Forskningsstøtte skal skabe styrkepositioner for bestemte brancher.

Der argumenteres ofte for forskningsstøtte til en bestemt branche med den begrundelse, at det vil øge branchens styrkeposition i den internationale konkurrence. Argumentet anvendes ofte i forhold til teknologier eller brancher, som forventes at vokse i fremtiden, og hvor danske virksomheder har etableret styrkepositioner og stor eksport. Men store udviklings- og eksportmuligheder er ikke gode grunde til offentlig støtte, for de muligheder kan virksomhederne selv opsøge. Selv når forskningsstøtte bidrager til at øge produktion og eksport i en bestemt branche, er det ikke et argument for, at støtten har været en succes. Uden offentlig støtte ville arbejdskraft og kapital finde anvendelse i andre sektorer, hvor de potentielt kunne have givet et større afkast. Specielt er eksportpotentiale en dårlig begrundelse for offentlig støtte: Samfundsøkonomisk er det hverken bedre eller værre, om en virksomhed eksporterer varer eller sælger dem i Danmark.

Endvidere er virksomhederne selv bedst i stand til at vurdere hvilke teknologier, som vil vokse i fremtiden. Forskning er en langsigtet og usikker investering, og der er ingen tvivl om, at virksomhederne til tider foretager fejlslagne investeringer i forskning. Men det er tvivlsomt, om politikere og embedsmænd har bedre forudsætninger end netop aktørerne i erhvervslivet for at udpege fremtidige vækstområder, hvor danske virksomheder vil kunne begå sig med succes.

Offentlig støtte til forskning bør altså ikke gives med øje for beskæftigelse og eksport eller for at støtte "morgendagens vindere". Støtte til forskning er derimod berettiget af andre årsager:

Afsmittende effekter af forskning.

Offentlig støtte til privat forskning kan være berettiget, hvis forskningen har positive afsmittende effekter til andre virksomheder. Afsmittende effekter mellem virksomheder kan have forskellige former. Nye materialer eller nye produktionsmetoder kan finde anvendelse i andre brancher, eller forskningsmedarbejdere kan skifte arbejdsplads og tilføre ny viden til den nye virksomhed. Hvis der er sådanne afsmittende effekter, er den samlede gevinst for samfundet større end gevinsten for den forskende virksomhed. Men når virksomheden ikke selv profiterer af de afsmittende effekter dens forskning giver anledning til, vil virksomheden forske for lidt samfundsøkonomisk set. I så fald vil det være hensigtsmæssigt at støtte den private forskning. Selv om forskningsstøtte ikke øger beskæftigelsen på langt sigt, så kan den øge den samlede produktion ved at øge produktiviteten.

Vi har i vores seneste rapport om Økonomi og Miljø foretaget en analyse af de afsmittende effekter af forskningen i godt 1.000 danske virksomheder over en tiårig periode. Analysen bekræfter, at der er positive afsmittende effekter, og at et vist omfang af offentlig støtte til virksomhedernes forskning derfor er velbegrundet. Analysen viser også, at der ikke er nogen bestemte forskningsområder, som for alvor skiller sig ud med særlig store positive afsmittende effekter. Den eneste type forskning, som for alvor adskiller sig fra de andre, er faktisk virksomhedernes energiforskning. Her er der imidlertid tegn på lavere afsmittende effekter end på andre forskningsområder.

Hvordan harmonerer vores analyser så med de senere års udvikling i støtten til forskning i Danmark?

Siden 2006 er de offentlige udgifter til energiforskning blevet firedoblet, og i 2010 udgjorde udgifterne ca. 1 mia. kr. svarende til godt 5 pct. af de samlede offentlige udgifter til forskning. De stigende udgifter er gået til strategiske forskningsprogrammer, som samtidig har ændret fokus mod i højere grad at støtte private virksomheders forskning med et umiddelbart kommercielt potentiale og markedsmodning af ny teknologi. Det vil sige at fordelingen af midler til energiforskning er drejet fra grundforskning over mod erhvervsstøtte.

Vores analyse af de afsmittende effekter af forskningen tyder ikke på, at den øgede støtte til virksomhedernes energiforskning er hensigtsmæssig. Det betyder ikke, at offentlig støtte til energiforskning ikke kan have sin berettigelse. Essensen af vores analyse er, at det ikke er velbegrundet at støtte private virksomheders energiforskning i særlig grad.

Det er ligeledes problematisk, at støtten til energiforskning overvejende fokuseres mod sidste del af teknologiens udviklingskæde - altså mod markedsmodning og kommercialisering af forskningsresultater. Generelt må det forventes, at der er større positive afsmittende effekter af forskning, som ligger tidligt i teknologiens udviklingskæde, og som er svær at patentere. Det vil sige, at de afsmittende effekter må formodes at være højest for grundforskningen og lavest for forskning, som er rettet mod at færdiggøre eller tilpasse et konkret nyt produkt. Det taler faktisk imod drejningen af forskningsstøtten mod markedsmodning og kommercialisering af ny teknologi.

Er klimaforandringer et argument for øget støtte til energiforskning?

Svaret er nej, desværre. Den mest omkostningseffektive måde at håndtere klimaudfordringerne på er at pålægge alle udledninger af drivhusgasser en pris, der afspejler skadesomkostningerne. Det kan gøres ved en CO₂-afgift eller ved et system med omsættelige CO₂-kvoter som EU's kvotesystem. Det vil gøre det dyrere at bruge fossile brændsler og derfor gøre ren energi mere konkurrencedygtig. En (høj) pris på udledning af CO₂ vil derfor både tilskynde til at anvende eksisterende rene teknologier og til at forske i forbedring af disse og udvikling af nye alternativer. Den internationale forskning peger utvetydigt på, at forskningsstøtte er et unødigt omkostningsfuldt alternativ til afgifter eller kvoter på CO₂. Grunden er, at forskningsstøtte alene ikke skaber den samme tilskyndelse til at bruge de rene teknologier, som en høj pris på CO₂ gør.

Det bedste, danske politikere kan gøre for at forhindre global opvarmning, er at arbejde for, at der internationalt etableres en høj pris på udledning af drivhusgasser. Første skridt kan være større ambitioner på EU-niveau, fulgt op af stærke internationale aftaler om at reducere udledningen af CO₂.

Der er mange gode argumenter for at yde offentlig støtte til forskning - også inden for energi. Men forskningsstøtte skal gives og fordeles efter de rigtige kriterier. Vi får dårligt udbytte af de offentlige forskningsmidler, hvis vi søger at bruge dem til at gavne udvalgte teknologier eller øge eksporten fra bestemte brancher. Vores analyser viser, at de afsmittende effekter ikke er specielt høje fra energiforskning, snarere tværtimod. Der er således ikke gode begrundelser for at favorisere energiforskning i virksomhederne, som det er sket i de senere år, og støtten til energiforskning burde omlægges, så den får mindre karakter af erhvervsstøtte.