Kapitel IV: Tidlig indsats

Kapitel IV kort fortalt

Et menneskes viden og kompetencer – dets humankapital – har stor indflydelse på, hvordan det klarer sig i livet. Nogle kompetencer er medfødte, men de fleste forudsætter indsatser. Investeringer i små børns humankapital er særligt vigtige, fordi de danner grundlag for afkastet af investeringer senere i livet. Det taler for, at manglende investeringer tidligt i tilværelsen vil være vanskelige og omkostningsfulde at kompensere for senere. Kapitel IV fokuserer på tidlige indsatser.

Investeringer i tidlig indsats diskuteres ofte med udgangspunkt i den såkaldte Heckman-kurve, der beskriver det samfundsøkonomiske afkast ved investeringer i forskellige aldersgrupper. Kurven er udtryk for det potentielle afkast ved investeringer i en tænkt situation, hvor der bruges lige mange ressourcer på alle alderstrin. I dette tilfælde vil afkastet forventeligt være størst ved investeringer i de yngre aldersgrupper.

Ideelt skulle man øge andelen af offentlige midler, der er rettet mod tidlig indsats, indtil gevinsten ved yderligere tidlig indsats var lige så stor, som gevinsten ved senere indsatser. I så fald vil man som udgangspunkt ikke kunne observere en Heckman-kurve i den forstand, at en yderligere indsats vil have størst samfundsøkonomisk gevinst, hvis den rettes imod de yngste aldersgrupper. Som det diskuteres i kapitlet, er der ikke fundet empirisk belæg for, at der generelt er effektivitetsgevinster ved at opprioritere investeringer i tidlig indsats, om end der er indikationer på, at der kan være effektivitetsgevinster ved yderligere tidlig indsats på visse områder.

Heckman-kurven kan derfor ikke uden videre anvendes til at træffe afgørelse om, hvordan offentlige indsatser skal prioriteres i Danmark. En konkret vurdering af en given indsats er nødvendig.

I kapitlet er der særligt fokus på dagtilbudsområdet, som er en af de indsatser til børn, der berører flest. Langt de fleste børn i førskolealderen er indskrevet i et offentligt dagtilbud, og i 2019 blev der anvendt næsten 30 mia. kr. på dagtilbudsområdet. Generelt er der kun begrænset viden om, hvordan indretningen af dagtilbuddene påvirker børnenes udvikling og resultater på længere sigt, og kun få studier er relevante i en dansk kontekst.

I kapitlet præsenteres en ny empirisk analyse af effekterne af daginstitutionernes normeringer og andelen af personalet med en pædagoguddannelse. Analysen forbedrer eksisterende danske studier ved at kontrollere for uobserverede træk ved institutionerne, som er konstante over analyseperioden. Derudover undersøges, hvordan ændringer i normeringer og pædagogandele påvirker børnene i løbet af og i den afsluttende del af skoletiden.

Analysen finder generelt små effekter af både normeringer og pædagogandele i institutionerne på børnenes skoleresultater – og effekterne er endvidere ikke statistisk signifikante. Effekterne er undersøgt for ændringer i normeringer og pædagogandele i såvel vuggestuer som børnehaver.

Der er flere mulige årsager til, at der ikke findes en effekt af normeringer på børnenes skoleresultater. Såfremt der i udgangspunktet er få børn pr. voksen, kan det trække i retning af, at der ikke vil være betydelige yderligere gevinster at opnå ad denne vej. En international sammenligning understøtter en sådan tolkning, da der generelt er betydeligt færre børn pr. voksen i de danske daginstitutioner end i de fleste andre lande. Det er også en mulighed, at der er en selvstændig effekt af normeringer, men at effekten modvirkes af kompenserende indsatser, som ikke observeres. Mens en sådan forklaring ikke kan udelukkes, findes der imidlertid ikke umiddelbare tegn på, at forbedrede normeringer og pædagogandele har ført til et reduceret træk på kompenserende indsatser i løbet af skoletiden.

At der ikke findes statistisk signifikante effekter af marginale ændringer i normeringer og pædagogandele omkring de eksisterende niveauer giver ikke anledning til at konkludere, at kvaliteten i daginstitutionerne er uden betydning for børnenes udvikling. Resultatet tyder alene på, at midlertidige forbedringer i normeringerne fra det nuværende niveau ikke er forbundet med positive effekter på børnenes skoleresultater.