Råderummet: Er milliarder noget, man finder?

Når opjusteringer af det finanspolitiske råderum annonceres, ledsages det ofte af medieoverskrifter á la: ”Finansministeren finder nye milliarder”. Det efterlader let det indtryk, at råderummet er at sammenligne med værdien af et varelager, der efter fintælling kan vise sig større end først antaget. 

Det er ret uheldigt, for sådan forholder det sig ikke. Råderummet er en usikker størrelse, hvor op- og nedjusteringer afspejler ændrede skøn, hvilket vi uddyber i det, der følger. Denne erkendelse rejser også spørgsmålet, hvordan man som borger og beslutningstager bør forholde sig til råderumsudvidelser, hvilket vi også tangerer nedenfor.

Som en anskuelighedsøvelse af usikkerheden i opgørelsen af råderummet vil vi fortælle to forskellige historier omkring udviklingen i beskæftigelsen de seneste par år. Den første historie anser vi for at være den mest sandsynlige, men vi må erkende, at vi ikke fuldstændig kan afvise den anden. Begge narrativer motiverer den samme beskæftigelsesudvikling, men i forhold til råderummet er der 9 milliarder til forskel. 

Inden vi kommer så langt, vil vi dog starte med at få på plads, hvordan ”råderummet” opgøres. Lidt forsimplende kan man tænke sig, at beregningen sker i tre skridt. 

Første skridt består i, at et flertal i Folketinget beslutter sig for en såkaldt mellemfristet saldomålsætning for statsfinanserne. Ud over budgetlovens underskudsgrænse på 1 pct. af BNP er eneste krav til denne målsætning, at den skal være forenelig med langtidsholdbare statsfinanser. For tiden er målet at ramme et underskud på 0,5 pct. af BNP i 2030, hvis Danmark hverken er i høj- eller lavkonjunktur til den tid. 

Næste skridt er at producere et skøn for statens indtægter i 2030. Denne beregning kræver bl.a. et skøn over, hvad beskæftigelsen kan tænkes at være i 2030. Dét skøn, som afhænger af både indenlandsk og udenlandsk arbejdskraft, vender vi tilbage til om lidt. Men beregningen af statens indtægter kræver selvfølgelig også en lang række andre skøn, herunder for provenuet fra beskatning af alt fra forbrug til pensionsselskaber.

I det sidste skridt opgøres det offentlige forbrugsniveau i 2030, som sikrer, at vi med de skønnede indtægter præcis rammer det mellemfristede saldomål. Forskellen mellem dette beregnede forbrugsniveau og det offentlige forbrugsniveau i dag, er hvad, der udgør det finanspolitiske ”råderum”. I vores forårsrapport er råderummet opgjort til 56 mia. kr.

Lad os vende os mod beskæftigelsesudviklingen. I de seneste år er beskæftigelsen steget, selvom stort set alle prognosemagere forventede det modsatte, os selv inkluderet. Således er beskæftigelsen også steget siden efteråret 2023, hvor vi sidste gang udkom med en vurdering af dansk økonomi. En betydelig del af stigningen i beskæftigelsen består af udenlandske statsborgere, hvoraf nogle var bosat i Danmark i forvejen, mens andre er nye tilkomne fra udlandet. 

Et centralt spørgsmål for råderumsberegningen er nu, hvor mange af de nye beskæftigede der også vil være at finde på det danske arbejdsmarked, når konjunktursituationen vender? Eller sagt på en anden måde: Hvor meget af stigningen i beskæftigelsen er ”strukturel”, som det hedder i jargonen? Niveauet for den strukturelle beskæftigelse er afgørende for skønnet for statens indtægter i 2030 og dermed for det beregnede råderum. 

Gængs beregningspraksis vil tilsige, at en del af beskæftigelsesstigningen i de senere år er strukturel. Man kan eksempelvis tænke sig, at nogle af de nytilkomne udenlandske medarbejdere vælger at blive boende i Danmark, selv i en fremtidig lavkonjunktur. Ligeledes er det muligt, at grupper, der er marginaliserede på arbejdsmarkedet, har fået bedre fodfæste som følge af beskæftigelsesboomet og derfor nu står mere permanent til rådighed for arbejdsmarkedet. Konkret vurderer vi i vores forårsrapport, at den strukturelle beskæftigelse er 30.000 større, end vi troede i efteråret. 

Forskellen svarer til ca. 1 pct. af beskæftigelsen, hvilket måske ikke umiddelbart lyder af så meget. Men i forhold til statsfinanserne betyder en større strukturel beskæftigelse, at statens indtægter må ventes at være højere i 2030, end hvad vi troede i efteråret. Konkret øges det beregnede råderum med 9 mia. kr. Vi har dermed lige ”fundet” 9 milliarder i vores forårsrapport. 

Selvom vi anser dette scenarie for at være det mest sandsynlige, foreligger der også den mulighed, at der ikke har været en stigning i den strukturelle beskæftigelse. For eksempel kan det ikke helt afvises, at Danmark i de senere år bare er blevet i stand til at tiltrække mere udenlandsk arbejdskraft, når behovet for arbejdskraft er særligt stort, som tilfældet er nu. 

Et sådan skift kunne man tænke sig var en gunstig bivirkning ved Brexit. Måske er det simpelthen muligt for Danmark at tiltrække arbejdskraft fra EU-lande, der tidligere tilflød England? I så fald er den danske arbejdsstyrke blevet lettere at udvide, hvis behovet for arbejdskraft er stort. På den anden side må man også være åben over for den mulighed, at når konjunkturerne vender, forlader den udenlandske arbejdskraft landet igen.

Pointen er, at vi i princippet kan forklare de seneste års stærke beskæftigelsesudvikling uden at øge den strukturelle beskæftigelse. I yderste instans er hele den observerede beskæftigelsesstigning måske forbigående og nul procent permanent? I så fald er råderummet 9 milliarder mindre end dét, vi lagde frem i vores forårsrapport. Vi har dermed lige ”mistet” 9 milliarder igen.

De overvejelser, vi ovenfor har gjort os, og som illustrerer råderummets følsomhed overfor varierende vurderinger af beskæftigelsesudviklingen, gør sig også gældende på andre områder end beskæftigelsesområdet. Fx vil ændringer i forbrugsadfærden eller renteniveauet i 2030 også påvirke råderummets størrelse. Skøn på disse områder er selvsagt også behæftet med usikkerhed. 

Råderummet er et fint redskab, hvis det bruges med omtanke. Den tænksomme anvendelse er at bruge beregningen til at skønne over, om finanspolitikken er nogenlunde ”på sporet” i forhold til det mellemfristede saldomål, et flertal i Folketinget har sat sig. Hvis man vedvarende ligger langt fra idealsporet, kan man forsigtigt prøve at justere kursen. 

Men det er ikke sådan, råderummet synes at blive brugt længere, hvilket leder os til den første bundlinje. Det er misvisende kommunikation, hvis man omtaler råderumsforøgelser som ”fundne penge”, hvilket desuden tilskynder til at prioritere de ”fundne” midler med det samme. Dét at betragte en opjustering af råderummet som udtryk for ”fugle på taget” er mere fagligt retvisende end at beskrive det som ”et fund af milliarder”.

Den anden bundlinje er, at selvom råderummet er blevet opjusteret flere gange i træk, er der ingen garanti for, at råderummet vil fortsætte med at blive opjusteret fremadrettet. Lavpraktisk kan man let forestille sig en situation, hvor beskæftigelsen aftager så tilpas dramatisk, at den strukturelle beskæftigelse også vurderes at være faldet. Det vil reducere råderummet. 

Som beslutningstager og borger skal man dermed være opmærksom på, at hvis man ønsker at prioritere råderummet allerede nu, løber man en risiko: Råderummet kan vise sig betydeligt mindre, end hvad vi anslår det til pt., og der er ingen garanti for, at råderummet udvides fremadrettet, som det er sket de seneste par år. Hvis man er bekendt med risikoen ved at prioritere råderummet allerede nu, er det selvfølgelig et rent politisk valg, om man ønsker at løbe én sådan risiko eller ej.