En drivhusgasafgift på landbruget: Bemærkninger til ekspertudvalgets modeller

Der pågår nu forhandlinger om at indføre en afgift på drivhusgasudledninger fra landbrugets biologiske processer. Udgangspunktet er de tre afgiftsmodeller, som regeringens ekspertudvalg fremlagde i februar i år. Ekspertudvalgets model 1 er den samfundsøkonomisk billigste og forventes at føre til en betydelig nedgang i landbrugets produktion og tab for de nuværende landmænd. Model 2 og 3 er mere lempelige over for landbruget, men giver et større samfundsøkonomisk tab og færre udledningsreduktioner frem mod 2030. 

I dette indlæg vurderer vi de centrale afvejninger mellem modellerne. Herefter præsenterer vi en justeret udgave af ekspertudvalgets model 2, der giver samme kompensation til landmændene, men færre omkostninger for samfundsøkonomi og klima. Endelig udpeger vi gevinsterne for samfundsøkonomien og landbruget ved at benytte et mere detaljeret klimaregnskab som grundlag for afgiften end det, ekspertudvalget har lagt op til. Indlægget udbygger forslag og pointer, som er fremført i Altinget, 5. april 2024. 

De centrale afvejninger i ekspertudvalgets modeller

Ekspertudvalgets model 1 indfører industriens drivhusgasafgift på 750 kr./ton i landbruget. Denne model er et stort skridt mod en ensartet afgift på alle drivhusgasudledninger, som vi, Klimarådet og andre har peget på som den samfundsøkonomisk billigste vej mod klimaneutralitet. Denne model tilskynder til reduktioner, der er billigere end afgiftssatsen, uanset om de sker i industri, husholdninger eller landbrug. Afgiften tilskynder også til, at økonomiens produktion flyttes mod de sektorer, der belaster klimaet mindst, fordi afgiften systematisk gør klimabelastende produktion relativt dyrere. Modellen giver den samfundsøkonomisk billigste vej til 2030-målet. Samtidig lægges et omkostningseffektivt spor for de nødvendige strukturændringer på vejen til klimaneutralitet i årene derefter.

Reduktionen i de samlede forbrugsmuligheder for danskerne, dvs. den samfundsøkonomiske omkostning, ved model 1 ventes af ekspertudvalget at blive 0,6 mia. kr. om året. Det er kun godt 100 kr. om året per dansker, men reduktionen er skævt fordelt. Landmændenes samlede tab af forbrugsmuligheder er på 0,8 mia. kr. per år mens borgerne[1] ender med at vinde 0,2 mia. kr. per år med denne model. Forskellen er netop den samfundsøkonomiske omkostning på 0,6 mia. kr., som er de ressourcer, vi bruger på faktisk at reducere udledningen af drivhusgasser fra landbruget.  Når landbruget ikke rammes hårdere, er det fordi tabet i nogen grad hentes hjem igen ved stigende fødevarepriser, som borgerne betaler. Men landbrugsproduktionen falder, navnlig den kvægbaserede, og beskæftigelsen i landbrug og følgeindustri aftager med ca. 8.200 personer. Aktiviteten ventes at stige tilsvarende i mindre klimabelastende virksomheder i andre sektorer, så den samlede beskæftigelse nogenlunde opretholdes. Dette er udtryk for den strukturændring, som økonomien skal igennem, hvis den grønne omstilling skal gennemføres så billigt som muligt samlet set.  

Model 2 tilføjer en årlig kompensation i forhold til antallet af dyr og hektar svarende til halvdelen af afgiftssatsen, og model 3 reducerer herudover selve afgiftssatsen for udledningerne fra husdyr.  Kompensationen reducerer landbrugets indkomsttab med ca. 0,2 mia. kr. i begge modeller, og beskæftigelsen i landbrug og følgeindustri reduceres kun med 5.500 henholdsvis 3.900 personer. Udledningerne reduceres mindre, og de samfundsøkonomiske omkostninger stiger til 1,1 henholdsvis 2,1 mia. kr. per år.

At der gives kompensation behøver ikke i sig selv at give et tab for samfundsøkonomi og klima. Kompensationen er isoleret set en overførsel af ressourcer til landmændene. Det giver naturligvis et tab for øvrige borgere, men modsvares krone for krone af gevinsten for landmændene. Når regningen til borgerne bliver større skyldes det den måde, kompensationen gives på. 

Den årlige kompensationen gives i forhold til det antal husdyr og hektar, landmanden har i produktion det pågældende år. Dermed falder kompensationen, hvis der f.eks. sker en reduktion i antallet af køer, og det tilskynder landmanden til at fastholde sin drivhusgasintensive produktion af f.eks. oksekød og mælk. Dermed fastholdes kapital og arbejdskraft i produktionen af klimabelastende landbrugsvarer samtidig med, at yderligere produktionsressourcer bruges på dyre reduktionstiltag som f.eks. pyrolyse for at kompensere. Det øger den samfundsøkonomiske regning.

Tabel 1 opsummerer. Første række afspejler den indkomstkompensation, som landmændene modtager ved model 2 og 3. Denne omfordeling reducerer landmændenes indkomsttab på 0,8 mia. kr. om året ved model 1. Anden række angiver forøgelsen i de samfundsøkonomiske omkostninger, som også betales af borgerne. Det, man får for denne ekstraomkostning, er, at der fastholdes flere job i landbrug og følgeindustri end ved model 1 (næstsidste række). Samfundet betaler således 170.000 henholdsvis 350.000 kr. om året per job, der bevares i landbruget (sidste række).

Tabel 1

Note: alle tal er baseret på ekspertgruppens beregninger

Hvis det er et politisk ønske at fastholde produktion og beskæftigelse i de klimabelastende driftsgrene i landbruget, er der ingen vej uden om et betydeligt samfundsøkonomisk tab, og her er ekspertudvalgets model 2 og 3 gode bud på, hvordan dette kan gøres i praksis. Men hvis man kan acceptere, at landbrugets produktion og beskæftigelse reduceres, så længe de nuværende landmænd kompenseres økonomisk, kan det gøres samfundsøkonomisk billigere ved at basere kompensationen på historiske frem for aktuelle forhold. Der er ”en fjerde vej” som ikke indgår i ekspertgruppens rapport.

En justeret model 2 der kompenserer uden at fastholde job i landbruget 

Den fjerde vej er en variant af model 2, hvor kompensationen hvert år beregnes ud fra det antal dyr og hektar, bedriften havde i produktion i året 2023 i stedet for det aktuelle antal dyr og hektar i produktion. Ved at basere kompensationen på historiske data får landmanden ikke længere en tilskyndelse til at opretholde klimabelastende produktion. Hvis f.eks. antallet af køer reduceres, vil der fortsat udbetales samme kompensation, fordi den beregnes ud fra antal køer i 2023 og ikke det aktuelle antal køer i produktion. Dermed modvirker kompensationen ikke længere drivhusgasafgiftens incitament til at reducere den klimabelastende produktion, og kapital og arbejdskraft vil flytte mod mindre klimabelastende produktion i andre sektorer ligesom i model 1. 

Hvis landmanden skal være lige så godt stillet som i model 2 eller 3, skal kompensationen sikre landmanden samme indkomst, men det er ikke længere nødvendigt med tilskud til at opretholde klimabelastende produktion og til dyre reduktionstiltag som fx pyrolyse. Med denne kompensationsmodel kan landmandens indkomst sikres som i model 2 eller 3 samtidig med, at regningen til samfundsøkonomien, skatteborgerne og klimaet reduceres. 

Ud over den reducerede regning betyder den justerede model baseret på historiske data, at landbruget fremadrettet betaler samme afgift for sit træk på naturen som alle andre, hvilket lægger sporene for en omkostningseffektiv omstilling også efter 2030. Det vil ikke være tilfældet med ekspertudvalgets model 2 og 3, hvor landbruget også fremover får rabat for sine drivhusgasudledninger.   

En vigtig teknisk detalje er, at denne model kan betyde, at nogle landmænd får udbetalt større kompensation end de betaler i afgift, f.eks. hvis de afvikler husdyrproduktionen. Selv om denne udbetaling netop er produktionsuafhængig og derfor ikke reelt er erhvervsstøtte, er det ikke sikkert, at den vil blive accepteret som sådan af EU. Dette kan eksempelvis adresseres ved at indføre en ny tilskudsordning, der finansieres af øgede nationale bidrag til landdistriktspuljen.[2]   

Et detaljeret klimaregnskab 

En anden vigtig teknisk detalje er udformningen af det bedriftsklimaregnskab, som er grundlag for beregning af den enkelte landmands afgiftsbetaling. Ekspertudvalget lægger op til et simpelt klimaregnskab baseret på antal køer, grise og mængden af gødning. Det er er et godt udgangspunkt, fordi disse data indberettes og kontrolleres i dag, hvilket gør det muligt at indføre en afgift hurtigt. Imidlertid vil et simpelt regnskab baseret på antal køer ikke give afgiftsnedslag for tiltag, der reducerer udledningen per ko. Det kan være ændret staldindretning eller fodersammensætning, som landmanden ikke tilskyndes til at foretage. Derfor har vi foreslået, at man samtidig fastlægger procedurer for godkendelse af nye tiltag, der indføres i et detaljeret regnskab, som landmænd kan vælge at benytte i stedet.

Ved gennemskuelige godkendelsesprocedurer bliver det fordelagtigt at udvikle og få godkendt nye klimavenlige tiltag til landbruget. Gennem de afgiftsnedslag, det giver, bliver det en fordel for landmanden at indføre og dokumentere, at disse tiltag benyttes på bedriften. På længere sigt vil et sådant dynamisk detaljeret regnskab kunne fremme udvikling og implementering af nye tekniske tiltag, der kan reducere både drivhusgasudledningen og afgiftsbetalingen fra landbruget. Sker det, vil det være en fordel for samfundsøkonomien, fordi vi får flere og billigere tekniske reduktioner i landbruget og samtidig mulighed for en større og mere klimavenlig landbugsproduktion. Det vil også være en økonomisk fordel for landbruget, der høster en stor del af denne gevinst gennem reduceret afgiftsbetaling.