Behov for en kommunalreform?

Hvor skal grænsen gå mellem statens styring og kommunernes selvbestemmelse? Dette spørgsmål er blevet aktuelt i de senere år, hvor Folketinget i stigende grad har ønsket at påvirke normer og standarder på velfærdsområder, som traditionelt har været amternes og kommunernes ansvar. Samtidig er behovet for styring af de samlede offentlige udgifter steget, hvilket trækker i retning af en central fastlæggelse af de samlede udgifter. Det er vigtigt at få afklaret, hvordan den centrale styring af de samlede udgifter kan sikres, uden at fordelene ved kommunernes selvbestemmelse forsvinder.

Der skal være en hensigtsmæssig arbejdsdeling mellem stat, kommuner og amtskommuner, og den valgte arbejdsdeling bør respekteres af parterne. I det omfang Folketinget og regeringen ikke kan acceptere de økonomiske beslutninger, amter og kommuner træffer på deres ansvarsområder, bør staten overtage det fulde ansvar for både løsningen og finansieringen. En vigtig forudsætning for uddelegeringen af ansvaret for en betydelig del af de offentlige opgaver til amter og kommuner er dog, at de alle får lige økonomiske muligheder for at finansiere opgaverne. Det kommunale udligningssystem skal sikre amter og kommuner lige økonomiske vilkår. I kronikken i morgen diskuterer vi behovet for en revision af dette system.

I Danmark er der en arbejdsdeling mellem stat, kommuner og amtskommuner i løsningen og finansieringen af de offentlige opgaver. Amter og kommuner har ansvaret for ca. 60 pct. af de offentlige udgifter, og staten står for resten. Der er gode argumenter for at overlade ansvaret for en del af de offentlige opgaver til et kommunalt niveau, der kan bestå alene af kommuner eller af amtskommuner og kommuner. De kan i betydeligt omfang vælge, hvordan de vil løse opgaverne, men skal samtidig have medansvar for finansieringen af de udgifter, de har ansvaret for.

De fleste af de ydelser, kommunerne tilbyder borgerne, har stort set kun kommunens borgere glæde af. Fordelene ved at decentralisere disse offentlige opgaver er, at der lokalt er bedre information om borgernes ønsker og om muligheder for at finde effektive løsninger. Dermed kan det sikres, at der bliver overensstemmelse mellem borgernes ønsker og de ydelser, det offentlige tilbyder. For at dette kan fungere på en fornuftig måde, skal en kommunes beslutning om at forøge serviceniveauet være koblet sammen med et lokalt ansvar for at finansiere en sådan udvidelse. Derfor har amter og kommuner ret til at udskrive skatter til borgerne i kommunen. Der er imidlertid store forskelle på amter og kommuners skattegrundlag og udgiftsbehov. Det er derfor nødvendigt at omfordele skatteindtægter fra kommuner med mere velstillede borgere og beskedne udgiftsbehov til kommuner, hvor borgernes indkomster og udgiftsbehovet ligger under gennemsnittet, hvis ikke der skal opstå meget store forskelle i serviceniveau og skatteprocenter mellem kommunerne. En sådan omfordeling sker via det kommunale udligningssystem.

Borgerne skal have indflydelse på de ydelser, kommunerne tilbyder, hvis man skal have det fulde udbytte af decentraliseringen. Denne indflydelse kan de udøve på to måder. Den ene er via lokal politisk indflydelse, herunder brugen af stemmesedlen hvert fjerde år. Den anden er ved at bosætte sig i den kommune, hvor udbuddet svarer til ønskerne. Omkostninger i forbindelse med en flytning er store, og derfor vil ændringer i den kommunale service ikke nødvendigvis udløse flytninger. Analyserne i den seneste vismandsrapport bekræfter imidlertid, at den kommunale service og skat har betydning, når de borgere, der flytter, bestemmer, hvor de bosætter sig.

Borgerne skal have en god viden om de kommunale ydelser, hvis de via lokal indflydelse, herunder brugen af stemmeretten og flytning, skal påvirke beslutningsprocessen. Det kan imidlertid være vanskeligt for den enkelte borger at vurdere, om der er en passende sammenhæng mellem niveauet for de kommunale skatter samt omfanget og kvaliteten af de samlede kommunale ydelser. En fordel ved, at flere kommuner tilbyder den samme type af ydelse er, at det bliver muligt at sammenligne effektiviteten mellem kommunerne. Der er imidlertid kun offentliggjort få undersøgelser, der sammenligner effektiviteten i henholdsvis kommuner og amter. Der er derfor behov for flere undersøgelser af effektiviteten for at kunne udnytte fordelene af decentraliseringen af den offentlige sektor.

Med uddelegering af ansvaret for løsning og finansiering af offentlige opgaver kan der blive forskel på de ydelser, borgerne tilbydes, afhængigt af bopælskommune. Fordelen ved decentralisering er netop, at forskelle i borgernes ønsker afspejles i de lokale tilbud af offentlige ydelser. Denne vigtige fordel opnås kun, hvis den lokale selvbestemmelse accepteres.

På sundhedsområdet, der er amternes største udgiftsområde, synes Folketingets accept af forskelle i de ydelser, borgerne tilbydes, at være yderst begrænset. Ligeledes begrænser det frie sygehusvalg også amternes muligheder for at prioritere mellem de behandlinger, borgerne tilbydes. Finansiering af og tilbud om offentlige ydelser skal følges ad. Der kan derfor stilles spørgsmål ved, om amterne i tilstrækkeligt omfang kan prioritere mellem omfanget og typer af behandlinger, det enkelte amt formelt har ansvaret for. Dermed sættes der også spørgsmål ved om den nuværende struktur er hensigtsmæssig, hvad angår amternes størrelse og opgavefordelingen samt deres ret til en selvstændig skatteudskrivning.

Der bør være en hensigtsmæssig sammenhæng mellem størrelsen af en kommune og de opgaver, kommunerne har ansvaret for at løse og finansiere. Den nuværende kommuneopdeling stammer fra 1970. Et vigtigt kriterium ved fastlæggelsen af størrelsen af kommunerne var dengang, at befolkningsgrundlaget skulle være stort nok til at sikre hensigtsmæssig drift af en folkeskole med overbygning. Siden da har kommunerne fået ansvaret for en række nye opgaver, som f.eks. den aktive socialpolitik og integrationen af flygtninge og indvandrere. Kommunerne har også fået et større ansvar for finansieringen af de kommunale opgaver i takt med, at de statslige refusioner er blevet nedsat. De nye opgaver og et større ansvar for finansieringen betyder isoleret set, at det nødvendige befolkningsgrundlag i den enkelte kommune skal være større og mere varieret end hidtil. Derfor er der behov for analyser af, hvordan kommunestrukturen bør være, herunder størrelsen af de enkelte kommuner. Før disse analyser er foretaget, er det ikke muligt at give et bud på, hvor mange kommuner der vil være efter eventuelle sammenlægninger.

Kommunale ydelser skal primært være til gavn for kommunens egne borgere. Derfor er der en del af den offentlige sektors opgaver, det ikke er hensigtsmæssigt at uddelegere til kommuner og amter. Det skyldes, at virkninger af de tilhørende initiativer ikke kan isoleres til den enkelte kommune. En uddelegering af f.eks. fordelingspolitikken vil indebære, at der vil opstå en uhensigtsmæssig konkurrence, hvor ansvaret forsøges skubbet over på andre kommuner. Den makroøkonomiske politik varetages også bedst af staten. Det skyldes, f.eks. at øgede offentlige udgifter i en kommune vil påvirke aktiviteten uden for den pågældende kommune.

Da kommuner og amter har ansvaret for over halvdelen af de samlede offentlige udgifter, er det nødvendigt med en styring af udviklingen i de samlede kommunale og amtskommunale udgifter. Hvis ikke de samlede kommunale udgifter indgår som et element i styringen af de offentlige udgifter, vil en uhensigtsmæssig stor del af tilpasningen skulle ske ved ændringer i de statslige udgifter. Det vil gøre det vanskeligt at føre konjunkturpolitik og styre den samlede vækst i den offentlige sektor.

Vi er havnet i en situation med en uklar arbejdsdeling mellem kommuner, amter og staten. Det betyder både, at fordelen ved decentraliseringen af den offentlige sektor bliver mindre, og at det bliver vanskeligere at gennemføre den nødvendige overordnede styring af den offentlige økonomi. Det er derfor påtrængende at få afklaret ansvarsfordelingen mellem parterne, og samtidigt at få fastlagt en hensigtsmæssig amtskommunal og kommunal struktur. Regeringens beslutning om at nedsætte en strukturkommission er et første og nødvendigt skridt, inden der gennemføres en kommunalreform. Et grundigt kommissionsarbejde er således påkrævet, før der træffes beslutning om den fremtidige struktur for løsningen af de offentlige opgaver. Kilde: www.dors.dk