At huslejeregulere eller ikke, det er sagen

Før første verdenskrig var der intet lovgivningsmæssigt loft over huslejen på lejeboligmarkedet i Europa. Dengang var det alene udbud og efterspørgsel, der bestemte huslejen ved indflytning såvel som i løbet af lejemålet. Men efter anden verdenskrig har huslejeregulering været at finde i det meste af Europa, herunder i Danmark.

Er huslejeregulering i dag at opfatte som et levn fra fortiden, der burde afskaffes? Tilbage i 2001 undersøgte det daværende formandskab for DØR huslejereguleringen og anbefalede, at den blev afskaffet. Men i den mellemliggende periode har ny forskning set dagens lys, og vi har derfor genbesøgt emnet i vores efterårsrapport. På det opdaterede grundlag anbefaler vi ikke, modsat vores forgængere, at huslejereguleringen afskaffes.

Dét budskab er tilsyneladende ikke nået alle interessenter bedømt på mediekommentarer og debatindlæg (bl.a. i denne avis), hvor vi enten kritiseres eller roses for at opfordre til en afvikling af huslejereguleringen. Vi er taknemmelige for interessen for vores arbejde. Men det er bedst, hvis eventuel ros eller ris har afsæt i, hvad vi faktisk konkluderer.

Vores aktuelle vurdering er forankret i analyser af huslejereguleringens effektivitets- og fordelingsvirkninger. Lad os starte med mulige effektivitetskonsekvenser af reguleringen.

Hvis (og det er et vigtigt hvis, som vi vender tilbage til nedenfor) et marked fungerer uden særlige problemer, er den samfundsøkonomisk mest effektive måde at fastlægge prisen på en given vare at lade udbud og efterspørgsel bestemme. I en sådan situation bør staten ikke indføre prislofter, hvilket huslejeregulering essentielt set er udtryk for. Hvis staten lægger et loft over huslejen, ender vi let i en situation, hvor efterspørgslen overstiger udbuddet af boliger, siden prisen ikke tillades at tilpasse sig opad. Det kan have flere forskellige uheldige konsekvenser for samfundseffektiviteten, hvor vi her vil drøfte de måske to væsentligste.

For det første indebærer reguleringen, at andre forhold end boligens lejepris afgør, hvem der ender med at få adgang til en konkret bolig. ”Andre forhold” kan være alt fra personlige kontakter til tilfældighedernes spil. Konsekvensen kan blive, at mange lejere bor i en bolig, der er mindre (eller større) end den, de ville have beboet i fravær af huslejereguleringen. Et sådan misforhold mellem betalingsvillighed og boligens værdi er et samfundsmæssigt ineffektivt udkomme.

For det andet kan reguleringsskabte lave priser lede til såkaldte ”indlåsningseffekter”, hvor lejere ikke ønsker at fraflytte deres billige bolig, selvom et tilbud om eksempelvis et nyt og bedre job isoleret set ville tilsige, at man flytter til en ny bolig. Det mindsker mobiliteten, hvilket leder til lavere samfundsøkonomisk effektivitet.

Som nævnt bør man af effektivitetshensyn helt overlade prisdannelsen til markedet, hvis markedet kan antages at fungere godt. Hvis udlejerne i praksis besidder markedsmagt, og derved kan bestemme prisen på markedet, brydes denne væsentlige forudsætning.

I dét tilfælde bliver den markedsbestemte husleje for høj set ud fra et samfundsøkonomisk perspektiv. Hvis det ikke er muligt at bryde udlejernes markedsmagt, kan det begrunde huslejeregulering. Det har utvivlsomt været en del af den oprindelige tænkning bag huslejereguleringens indførelse.

Men markedsmagt kan også opstå, selvom der i udgangspunktet er mange udlejere på markedet. Baggrunden er, at vi borgere over tid har det med at knytte os til vores bolig. Dertil kommer flytteomkostninger for lejer, og det er derfor ikke svært at se, hvordan udlejer de facto opnår markedsmagt, som tiden går i relationen til den konkrete lejer. Det giver udlejer en tilskyndelse til, at lade lejeprisen stige for meget over tid set ud fra et samfundsøkonomisk perspektiv, hvilket kan begrunde regulering af de maksimalt tilladte huslejestigninger.

I efterårsrapporten studerer vi disse problemfelter empirisk. Vi dokumenterer, at der i 15 til 35 pct. af lejeforholdene kan siges at være et markant misforhold mellem lejers betalingsvillighed og boligens beskaffenhed. Disse resultater taler isoleret set for, at en afregulering kunne være hensigtsmæssig ud fra et samfundsøkonomisk effektivitetshensyn.

På den anden side fremgår det af rapporten, at i 20 kommuner i Danmark er koncentrationen af ejerskabet på udlejningssiden så høj, at markedsmagt i udgangspunktet kan være en bekymring. Hertil kommer den markedsmagt, der sandsynligvis opstår i fastholdte udlejer-lejer relationer. Disse forhold taler for, at bevare huslejeregulering, ikke mindst ud fra et forbrugerbeskyttelseshensyn.

Ud over effektivitetsvirkningen af huslejereguleringen er et andet interessant spørgsmål, hvad fordelingsvirkningerne af reguleringen er. Årsagen er, at huslejeregulering i dag typisk forsvares politisk ved, at den sikrer adgang til betalelige boliger for borgere med lav indkomst i de store byer. Et naturligt startpunkt er fordelingsvirkningen af huslejereguleringen blandt gruppen af lejere. Konkret beregner vi huslejebesparelsen som forskellen mellem den aktuelle leje og den leje, der ville gælde, hvis markedskræfterne bestemte lejen. Spørgsmålet er så, om de største besparelser tilfalder de fattigste lejere?

I følge vores analyser er svaret: ”Nej”. Analyserne viser, at huslejebesparelsen er større jo højere indkomst lejeren har. Et andet interessant fund er, at forskellene i huslejebesparelserne inden for gruppen af lejere med nogenlunde ens indkomst er langt større end forskellene mellem lejere med forskellig indkomst. Mere end 95% af forskellene i huslejebesparelserne optræder blandt lejere med nogenlunde ens indkomst. Med disse perspektiver fremstår huslejereguleringen ikke indkomstudjævnende på tværs af lejerne.

Men vores analyser viser også, at huslejeregulering udjævner indkomstforskelle i hele befolkningen. Det skyldes, at borgere, der bor i lejeboliger og derved modtager en huslejebesparelse, gennemgående har lavere indkomst end borgere, der bor i ejerbolig. Derved bliver huslejereguleringen lighedsskabende, når vi ser på hele befolkningen, selvom den altså ikke er videre omfordelende blandt lejerne isoleret set. Det er et ganske svagt fald i uligheden i hele befolkningen, reguleringen giver anledning til, men dog et fald.

En eventuel anbefaling om at afvikle huslejereguleringen forudsætter, at den samlet set medfører effektivitetstab. I dag står det imidlertid klart, at der både er forhold, der taler for huslejeregulering og forhold, der taler imod ud fra et samfundsøkonomisk effektivitetshensyn alene. Det handler bl.a. om betydningen af udlejernes markedsmagt og af misforholdet mellem lejers betalingsvillighed og boligens værdi, som beskrevet ovenfor. På nuværende tidspunkt er det ikke muligt at sige med sikkerhed, hvad virkningen af huslejereguleringen samlet set er på den samfundsøkonomiske effektivitet.

Selv hvis huslejereguleringen samlet set medfører et effektivitetstab, er det en opgave for de folkevalgte at vurdere om et sådan tab kan retfærdiggøres af reguleringens fordelingsvirkning. Som beskrevet ovenfor har huslejereguleringen en beskeden lighedsskabende virkning i hele befolkningen, men samtidig ved vi i dag, at huslejebesparelserne er meget ulige fordelt inden for gruppen af lejere med lav indkomst. Reguleringen har med andre ord væsentlige fordelingsmæssige implikationer. Skåret ind til benet er disse overvejelser baggrunden for, at vi ikke anbefaler huslejereguleringen afskaffet i vores efterårsrapport.