Nye tider for dansk energipoliti?

EU-landene har indenfor de seneste år etableret et marked for CO₂-kvoter, hvor producenter af el og fjernvarme samt virksomheder i den energitunge industri kan købe og sælge tilladelser til at udlede en bestemt mængde CO₂. Formålet med markedet er at sikre, at EU-landenes udledning af CO₂ reduceres, og at reduktionen af CO₂-udledningen sker der, hvor det kan gøres billigst.

Etableringen af EU's kvotemarked ændrer fundamentalt rammerne for dansk energipolitik, da den danske CO₂-udledning fra den kvoteomfattede del af økonomien fremover vil blive reguleret på EU-niveau.

Dermed kan danske politikere reelt kun regulere den resterende del af den danske CO₂-udledning, nemlig den der stammer fra mindre energitung industri, landbrug, transport og individuel opvarmning. Nok så overraskende er det måske, at husholdningernes el-besparelser eller opførelse af flere danske vindmøller ikke har nogen effekt på den samlede udledning af CO₂ i Europa. Danske politikeres og borgeres handlemuligheder er derfor begrænsede, når vi skal reducere CO₂-udledningen udover det, der følger af kvotelofterne i EU's kvotemarked.

Ifølge Kyoto-aftalen er Danmark forpligtet til at nedbringe den gennemsnitlige udledning af drivhusgasser (målt i CO₂) i perioden 2008-2012 med 21 pct. i forhold til 1990. Som vi påpeger i vor nylige rapport til Det Miljøøkonomiske Råd, ser det dog ikke ud til, at vi når dette mål gennem reduktion af udledninger i Danmark. Udledningen er nemlig ikke faldet nævneværdigt i perioden 1990-2006.

Dette er imidlertid ikke nødvendigvis i strid med Kyoto-aftalen. Ifølge aftalen er det nemlig muligt at opfylde en del af Kyoto-målet ved at finansiere mindsket udledning af drivhusgasser i andre lande. Det sker gennem såkaldte ’fleksible mekanismer’, som består af støtte til projekter, der giver mindsket CO₂-udledning i udlandet. Den beregnede danske udledning kan derefter fratrækkes de reduktioner, vi har medvirket til at sætte i værk i andre lande. Vi kan derfor populært sagt købe os til at opfylde Kyoto-målene, næsten uanset hvor meget CO₂ vi leder ud fra Danmark i de kommende fire år. Dog er der en forventning om, at en væsentlig del af reduktionen skal foregå nationalt.

Den danske regering planlægger at gøre brug af de fleksible mekanismer. I ’En National Allokeringsplan for Danmark 2008-2012’ lægges rammerne for, hvordan udledningen kan nedbringes med de 13 mio. ton CO₂ årligt, som kræves for at opfylde det danske Kyoto-mål. Af planen fremgår, at et strammere EU-kvoteloft for dansk elektricitets- og varmeforsyning og energitung industri vil sikre en årlig CO₂-reduktion på ca. 5 mio. ton. Af de sidste ca. 8 mio. ton forventer regeringen at nå ca. 3,5 mio. ton via projekter i udlandet, og resten, dvs. 4,5 mio. ton, via yderligere danske tiltag. En del heraf vil fremkomme ved øget optag af CO₂ i skove og anden natur, mens resten vil kræve en dansk indsats i de sektorer, der ikke er underlagt EU’s kvotesystem, bl.a. transport, privat opvarmning og landbruget.

Den del af de danske Kyoto-forpligtelser, der kan opfyldes gennem mindre CO₂-udledning fra dansk elektricitets- og varmeforsyning og energitung industri, er altså allerede fastlagt via EU-kvoterne. El og fjernevarmeproducenter mv. vil dermed udlede 5 mio. tons mindre om året, end man ellers kunne forvente. Energieffektivisering, anvendelse af vedvarende energi eller køb af kvoter på EU's kvotemarked vil sikre, at forsyningssektoren ikke udleder mere CO₂ end det antal kvoter, den har fået uddelt eller har købt.

En aktiv dansk energipolitik gennem støtte til vedvarende energi og indsats for øget energieffektivisering kan altså hjælpe energiforsyningssektoren til at opfylde sine kvoter. Den afgørende pointe er imidlertid, at dette ikke påvirker den samlede europæiske udledning af CO₂. En øget dansk andel af vedvarende energi medfører kun et mindre dansk behov for at købe CO₂-kvoter. En dansk CO₂-besparelse, f.eks. ved øget brug af vedvarende energi, vil blot medføre, at man kan sælge de tildelte kvoter, så der kan udledes mere CO₂ et andet sted i EU. Derfor vil det ikke umiddelbart gavne klimaet at bygge flere danske vindmøller.

Med den afgørende nye ramme for dansk energipolitik vil det naturlige skridt derfor være at koncentrere indsatsen indenfor de områder, der ikke er en del af EU's kvotesystem. Det er som nævnt især transport, privat opvarmning og landbrugssektoren. Her vil det være naturligt at regulere via prisen. Højere afgifter tilskynder til lavere CO₂-udledning ved at gøre CO₂-udledende aktiviteter dyrere. En dansk regulering inden for disse områder vil give en direkte miljøeffekt, og en dansk indsats her vil føre til en mindre total udledning af CO₂.

En øget dansk indsats inden for f.eks. transport og landbrug i Kyoto-perioden vil også mindske Danmarks behov for at købe sig til CO₂-reduktioner via ’fleksible mekanismer’ i udlandet. Ikke alle er glade for brugen af de fleksible mekanismer, enten fordi de mener, at en dansk klimaindsats bør ske i Danmark, eller fordi de er utrygge ved, om projekter i udlandet giver reelle CO₂-reduktioner. Af samme grund er der sat en øvre grænse for, hvor meget de udenlandske projekter kan tælle i det endelige regnskab i Kyoto-aftalen, og alle sådanne projekter skal igennem grundig evaluering af en FN-instans for at blive godkendt.

Samtidig har der også været begyndervanskeligheder med EU’s CO₂-kvotesystem. EU's kvotemarked ser dog ud til at fungere efter hensigten i 2008, og både fleksible mekanismer og kvotesystemet har potentiale til at sikre, at man kan nå ambitiøse CO₂-reduktioner på samfundsøkonomisk hensigtsmæssig vis.

En vigtig erkendelse i den forbindelse er, at effekterne af drivhusgasudledning er uafhængige af, hvor i verden udledningen sker. Det afgørende er, at udledningen bliver reduceret, men ikke at den lige præcis bliver reduceret i Danmark. Det er også grunden til, at vi ikke bør være bekymrede over, at store dele af energipolitikken nu styres gennem EU. Koordineringen af energiproducenternes CO₂-reduktion på EU-niveau sikrer ensartede konkurrenceforhold. Den betyder også, at danske politikere i stedet kan fokusere mere målrettet på de resterende CO₂-udledende sektorer, som udgør godt halvdelen af den danske CO₂-udledning. Især bør fokus være på transportområdet, der er den hurtigst voksende kilde til udledning af CO₂ i Danmark.

Behovet for, at danske politikere fokuserer på den ikke kvote-omfattede del af økonomien, bliver især tydeligt fra 2013. Herefter lægger EU-Kommissionen op til, at det samlede EU-mål for udledning af CO₂ ikke længere skal udmøntes i nationale mål for CO₂-reduktion, men kun i nationale mål for, hvor meget der udledes i de ikke-kvoteomfattede sektorer. Oplægget er, at Danmark i perioden fra 2005 til 2020 skal reducere CO₂-udledningen med 20 pct. i de sektorer, der ikke reguleres med kvoter. Denne målsætning skal formentlig opnås via faktiske danske reduktioner. Fremskrivninger i vor rapport til Det Miljøøkonomiske Råd fra marts indikerer, at dette mål ikke kan nås med de tiltag, der var indeholdt i Regeringens energiudspil forud for indgåelsen af det nye energiforlig, og selv efter vedtagelsen af forliget er der formentlig brug for en øget indsats inden for disse sektorer.

Vi har i denne kronik fokuseret på klimadelen af energipolitikken, dvs. på energipolitikkens konsekvenser for den samlede CO₂-udledning. Politikere fremfører fortsat, at vedvarende energi alligevel skal støttes for at sikre forsyningssikkerheden, dvs. for at øge uafhængigheden af olie og gas.
 

Det er klart, at forsyningssikkerhed er et andet centralt mål med dansk energipolitik, som det har været siden 70’ernes oliekriser. Beregningerne i vores rapport viser til gengæld, at indførelse af kvoter for CO₂ netop fordyrer brug af olie og gas i så høj grad, at eksisterende og velafprøvede vedvarende energi-teknologier vil få en øget markedsandel uden selvstændig støtte. Det er netop vores pointe: Med indførelse af et fungerende kvotemarked skal vi tænke i nye baner i energipolitikken.