Politiske regneregler?

Der er de, der synes at mene, at Finansministeriets ”regneregler” er ”politiske”. Det er ikke vores vurdering. Men debatten kan nok ikke undre siden offentlige udgifter og skatter antages at have forskellig betydning for økonomien i det lovforberedende arbejde, hvilket er debattens arnested.

Hvori består forskellen i behandlingen af skat og udgift? Hvilke fagøkonomiske begrundelser kan fremhæves?

Hvordan behandles udgifter og skatter forskelligt?

Det lægges i dag til grund, at ændringer i skatter og indkomsterstattende ydelser påvirker borgerens adfærd, eksempelvis i forhold til arbejdsudbud, mens ændringer i offentlige udgifter i reglen ikke tillægges en sådan effekt. Denne forskel kan opfattes som forskelsbehandling.

Det betyder noget i forhandlingslokalet på Christiansborg. Forskelsbehandlingen indebærer nemlig, at en skattesænkning fremstår ”billigere” for statskassen end en udgiftsforøgelse.

Både skattelettelser og udgiftsforøgelser vil forværre statsfinanserne i udgangspunktet. Men da skattesænkningen antages at øge arbejdsudbuddet, styrkes statsfinanserne via øgede skatteindtægter og eventuelt mindre træk på indkomsterstattende ydelser. Derved bliver skattereduktioner relativt billige for statskassen.

Når forskelsbehandlingen opfattes som ”politisk”, må det tilskrives, at nogle partier i Folketinget i reglen foretrækker lavere skatter, mens andre foretrækker højere offentlige udgifter. Nogle partiers ”favoritværktøj” bliver dermed billigere end andre partiers.

Det kan derfor ikke undre, at regnereglerne har stor politisk bevågenhed. Det betyder imidlertid ikke, at regnereglerne i sig selv er politisk motiverede.

Hvorfor (ved vi så lidt)?

Det er ikke en principiel fagøkonomisk vurdering, at lavere skatter øger arbejdsudbuddet, mens udgifter efterlader adfærden uændret. Lavere skatter kan udmærket tænkes at sænke arbejdsudbuddet, og offentlige udgifter kan principielt både øge og sænke udbuddet. Når regnereglerne ser ud, som de gør, så handler det om noget andet: Konkret evidens. Det er der mindre af, når det gælder udgiftsforøgelser.

Det skyldes, at viden om adfærdsvirkninger af udgiftsændringer er relativt sværere at fastslå. Det hænger i høj grad sammen med, at sammenhængen mellem offentlige udgifter og potentielle adfærdsændringer er mere kompliceret.

Hvis man på Christiansborg sænker skatten på lønindkomst vil fagøkonomen ved hjælp af registerdata kunne observere, hvordan ændringen påvirker hver enkelt borgers budget. Denne budgetændring kan efterfølgende bruges til at studere borgernes adfærdsreaktioner, for eksempel i forhold til arbejdsudbud.

Det er ikke en banal analyse, siden det kan være svært at etablere årsag og virkning mellem budgetændringerne og borgerens arbejdsudbud. Men grundlæggende er analysen lige til at gå til, og der er efterhånden rimelig solid evidens for at lavere indkomstskatter øger arbejdsudbuddet.

Hvis man på Christiansborg i stedet beslutter at øge de offentlige udgifter, så har dét, modsat skatteændringer, ikke nogen direkte virkning på den enkelte borgers budget. Selv hvis beslutningen rent faktisk munder ud i flere offentlig ansatte, vil det ikke nødvendigvis medføre nogen effekt for brugeren af offentlige tilbud. Det er først, når medarbejderne leverer en konkret ”ydelse” – for eksempel mere eller bedre pasning eller undervisning – at initiativet potentielt kan lede til en adfærdsreaktion hos borgerne.

En komplikation kan samtidig være, at man fra centralt hold kan have svært ved at observere selve ydelsen: Hvor mange ekstra minutters ”kontakttid” mellem børn og pædagoger giver en bevilling til børneinstitutioner ultimativt anledning til, for eksempel?

Det turde således være klart, at vejen ”fra bevilling til borger” er relativt snørklet og uklar for offentlige udgifter, hvilket iboende gør det vanskeligere at analysere effekten af øgede udgifter på borgernes adfærd sammenlignet med skatteændringer. Oveni kommer så problemet i at etablere årsag og virkning.

”Årsag og virknings-problemet” vanskeliggør, som nævnt, også analyser af skatteændringer. Men problemet er ofte større, når det handler om ændringer i de offentlige udgifter. Hvis, for eksempel, øgede udgifter til børneinstitutioner påvirker vores børns indlæring, vil virkningen på deres produktivitet og arbejdsudbud først vise sig, når de træder ud på arbejdsmarkedet mange år senere. Der kan også være tidsforskydninger i virkningen af skatter, men det er ofte af større betydning i forhold til offentlige udgifter.

Dét er grundlæggende årsagen til, at vores viden om adfærdseffekter af offentlige udgifter i dag er beskeden, relativt til hvad vi tror, vi ved om skatteændringer. Det er ikke udtryk for ”ideologi”. Det er, fordi det er ekstraordinært svært.

Analogi-beregninger, siger du?

Der er skatte- og afgiftsændringer, hvor der ikke foreligger et konkret videnskabeligt studie af effekten på arbejdsudbuddet. Alligevel vil man opleve, at konsekvenserne for arbejdsudbuddet indgår i det lovforberede arbejde. Et eksempel kunne være kapitalindkomstbeskatning.

Men hvis man ikke indregner arbejdsudbudseffekter af offentlige udgifter, fordi der (endnu) ikke foreligger pålidelige forskningsresultater, hvordan kan en sådan praksis for kapitalindkomstbeskatning fagligt legitimeres?

Der er her tale om, hvad vi kunne kalde en ”analogi-beregning”. Hvis man øger skatten på løn, så viser forskningen, at det sænker arbejdsudbuddet. Det skyldes antagelig, at forbrugsværdien af lønindkomsten mindskes ved skattestigningen, hvorfor tilskyndelsen til at arbejde mindskes. Hvis man øger kapitalindkomsten reduceres forbrugsværdien af opsparet lønindkomst, hvilket ligeledes må ventes at mindske tilskyndelsen til at arbejde.  

Løn- og kapitalindkomstbeskatning er ikke identiske tiltag, men de to beskatningsformer har en tiltrækkelig ensartet virkning til, at man kan skønne over gennemslaget af den ene skat, når man kender effekten af den anden. Analogi-beregninger som denne er derfor fagøkonomisk legitime, men de er selvklart ikke uproblematiske. Det er i praksis udtryk for et informeret gæt.

I vores efterårsrapport har vi derfor anbefalet, at embedsværket bør tydeliggøre for landets beslutningstagere, når de modtager beregninger af denne karakter i det lovforberedende arbejde. Det er ikke altid tydeligt i dag, og det må anses for væsentligt for beslutningstagerne at vide, om de anslåede arbejdsudbudseffekter er funderet i konkret forskning, eller er udtryk for analogi-beregninger. Analogi-beregninger bør man ikke fæste helt så meget lid til som der, hvor der er direkte evidens.

Afrunding

Det kan ikke undre, at de ministerielle ”regneregler” nyder stor politisk bevågenhed. Økonomisk argumentation anvendes ofte til at legimitere politiske tiltag, og der er ofte en vis systematik i hvilke økonomiske instrumenter forskellige partier ønsker at gøre brug af. Men spørgsmålet om hvordan et økonomisk-politisk instrument påvirker eksempelvis arbejdsudbuddet er ikke et politisk spørgsmål. Det er et fagøkonomisk spørgsmål.

Vi savner viden om gennemslaget af offentlige udgifter på individadfærd. Men det er et aktivt forskningsfelt, og vores institution vil også fremadrettet bidrage med analyser. Forskningen er vigtig da den kan danne baggrund for en bedre vurdering af hvordan finanspolitiske tiltag påvirker økonomien, herunder forbedre ”regnereglerne” for hvad tiltag reelt koster på de offentlige finanser.