Regulering af udledningerne af klimagasser i landbruget

Landbruget står for en fjerdedel af de danske klimaudledningerne, og vores beregninger viser, at ca. en tredjedel af de billigste klimareduktioner findes i landbruget. Derfor bliver det afgørende for omkostningerne ved den danske klimapolitik, om det lykkes at udnytte potentialet for billige reduktioner i landbruget.

I det følgende forklarer jeg, hvorfor afgifter er bedst til at høste de billige reduktioner i landbruget. Men min hovedpointe er en anden, nemlig at uanset om man ender med at benytte afgifter, regler, tilskud eller påbud, så bliver retvisende og opdaterede klimaregnskaber for de enkelte bedrifter afgørende for, hvor mange af de billige landbrugsreduktioner vi kommer til at høste.  

Lad mig indledningsvist slå fast at uden regulering, der giver den enkelte landmand en mærkbar tilskyndelse til at omlægge produktionen, kommer landbruget ikke til at levere de nødvendige reduktioner. Støtte til forskere, pilotprojekter og informationsindsats rækker ikke. Forbud mod betydelige dele af den animalske produktion er et eksempel på en mærkbar regulering, der vil kunne sikre at landbruget bidrager. Men det er også et eksempel på regulering, der bliver dyr for samfundet. Vil man høste de billige reduktioner i landbruget, skal reguleringen være lige så mærkbar, men den skal indrettes langt mere ’smart’. Hvordan det?

For at være omkostningseffektiv skal regulering sortere dyre reduktioner fra og billige til. Per definition bliver de reduktioner en ny teknologi leverer billigere, jo lavere omkostninger teknologien medfører og jo flere reduktioner den giver på den enkelte bedrift. Regulering skal altså både frasortere teknologier der medfører usædvanligt store omkostninger og frasortere teknologier der giver usædvanligt lille klimaeffekt på den enkelte bedrift. Der er forskel på hvor gode forskellige reguleringer er til at sortere i disse to dimensioner og derfor er det nyttigt at skelne mellem omkostningsdimensionen og effektdimensionen når man diskuterer forskellige reguleringers omkostningseffektivt.  

Vores analyser viser at en afgift på landbrugets klimaudledninger er den regulering, der bedst sorterer mellem billige og dyre reduktioner i omkostningsdimensionen. Det er fordi afgiften giver den enkelte landmand et mærkbart incitament til at gennemføre de reduktioner, der er billigere end afgiften, og til at undgå de reduktioner, der er dyre. Samtidig får landmanden frihed til at tilrettelægge produktionen efter den tilskyndelse, der ligger i afgiften. Afgiften er ’smart’, fordi den udnytter landmandens viden om egne omkostninger ved at installere ny teknologi på netop hans bedrift til at sortere ny teknologier med lave omkostninger til og dem med høje omkostninger fra. Det gør regler, tilskud og påbud ikke lige så systematisk. Fx vil påbud om, at alle landmænd skal benytte en bestemt teknologi, som på de fleste landbrug er billig, også omfatte landbrug, hvor den er dyr at benytte. Det ved landmanden på disse bedrifter godt, men påbuddet giver ham ikke frihed til at vælge teknologien fra.

Regler, tilskud og påbud er altså mindre smarte end afgifter i omkostningsdimensionen, fordi de ikke lige så systematisk udnytter landmandens viden om egne omkostninger. Til gengæld kan de være ’smarte’ i effektdimensionen. Hvis myndighederne har viden om at en teknologi ikke levere særligt mange reduktioner på visse typer af bedrifter, så kan myndighederne lave undtagelser fra påbuddet og dermed undgå nogle af de dyre reduktioner. Viden om hvordan forskellige teknologier og driftssystemer interagerer og påvirker udledningerne vil gøre det muligt at tilrettelægge regler, tilskud og påbud som differentieres og målrettes, så de sorterer mindre effektive teknologier fra og de mere effektive til på den enkelte bedrift.

Hvis myndighederne kan måle klimaudledningerne fra den enkelte bedrift vil afgifter også have en systematisk fordel i denne dimension. Imidlertid kan landbrugets udledninger af lattergas og metan ikke måles direkte.  I stedet må myndighederne beregne dem ved hjælp af viden om, hvordan forskellige teknologier og driftssystemer interagerer og påvirker udledningerne. Altså nøjagtig den samme viden, som gør det muligt at tilrettelægge regler, tilskud og påbud der er smarte i effektdimensionen.

Med afgifter skal denne viden bruges til et klimaregnskab for den enkelte bedrift, så man kan beregne den udledning der pålægges afgift. I praksis kan afgiften også have en fordel i effektdimensionen, da det formentlig er nemmere at opdatere opgørelsen af klimaregnskaberne, end det er at opdatere påbud, regler og tilskud hver gang der kommer ny viden; men er embedsmændene på tæerne bliver afgiftens fordel i denne dimension begrænset.

Afgiften har dog stadig en afgørende fordel i omkostningsdimension uanset hvor stor myndighedernes viden er forskellige teknologiers effekt på udledningerne. Derfor anbefaler vi afgiftsinstrumentet til regulering af landbruget uanset hvor god viden myndighederne har i effektdimensionen. Men jo bedre viden myndighederne har i denne dimension –– jo mere retvisende et klimaregnskab man kan lave for den enkelte bedrift –– jo flere af de billige reduktioner vil man kunne høste uanset hvordan man regulerer landbruget.