Store finanspolitiske udfordringer

Kronik i Berlingske Tidende 7. september 2010

Store finanspolitiske udfordringer
 

Af Hans Jørgen Whitta-Jacobsen, Eirik S. Amundsen, Michael Rosholm & Claus Thustrup Kreiner, Formandskabet for Det Økonomiske Råd

Det offentlige underskud i Danmark vokser og vokser. Hvis vi ikke griber ind, vil det eksplodere fra 2015. Det er nødvendigt med bastante økonomisk-politiske tiltag: forøgede skatteindtægter, stram udgiftspolitik og strukturreformer. 
 

Det netop fremsatte finanslovsforslag har et forventet underskud på statsbudgettet på næsten 80 mia. kr. i 2011. I 2010 får vi et underskud i mindst samme størrelsesorden, og i 2009 var der også et stort underskud på omkring 50 mia. kr. Den offentlige nettogæld vil derfor på bare tre år – fra 2008 til 2011 – stige med 11½ procent af BNP.

Selvom denne udvikling er dramatisk, ville den ikke udgøre et stort problem, hvis underskuddene blot var et resultat af den aktuelle økonomiske krise og derfor et forbigående fænomen. Det er dog ikke tilfældet. I disse år og de kommende presses det offentlige budget fra såvel indtægts- som udgiftssiden. Alene fra 2008 til 2018 bliver der 250.000 flere ældre med behov for offentlig velfærd og 100.000 færre personer i arbejdsstyrken til at betale skat og finansiere velfærden. Hertil kommer, at statens indtægter fra olie- og gasproduktionen i Nordsøen gradvist svinder ind. Disse forhold trækker i retning af store og stigende offentlige underskud.  

Befolkningens aldring og den faldende produktion i Nordsøen har vi kendt til længe, men udsigterne for den offentlige økonomi er blevet yderligere forværret af den gældsophobning, krisen har  foranlediget. Hertil kommer, at væksten i det offentlige forbrug har ligget langt over væksten i indkomsterne og dermed skattegrundlaget – også i en lang periode før krisen startede.

I vores forårsrapport har vi analyseret konsekvenserne for det offentlige budget af de beskrevne tendenser. Hvis man antager, at skattesystemet fastholdes, og at de offentlige udgifter pr. person til service og indkomstoverførsler følger med den almindelige indkomstudvikling, så betyder befolkningens aldring og den gradvise reduktion af Nordsøindtægterne, at det offentlige underskud eksploderer fra 2015. Allerede i 2025 vil underskuddet udgøre en større andel af BNP end disse års kriseunderskud, hvorefter underskuddene bare vokser og vokser. Denne udvikling er ikke mulig i praksis, da den danske stat på et tidspunkt ikke længere vil kunne betale renter og afdrag på gælden. Hvis de offentlige udgifter pr. person vokser hurtigere end indkomsterne generelt, som tilfældet har været de sidste mange år, bliver problemerne bare endnu større. 

Det er nødvendigt med økonomisk-politiske tiltag, der kan forbedre den offentlige saldo. Pålægget fra EU-kommissionen til regeringen om at forbedre den (strukturelle) offentlige saldo med 1½ procent af BNP fra 2011 til 2013 flugter derfor med de krav om budgetforbedringer, den økonomiske udvikling i sig selv stiller.

I 2010 stimulerer den samlede finanspolitik, som er gennemført i løbet af krisen, den økonomiske aktivitet meget kraftigt, hvilket kan ses som hensigtsmæssig krisehåndtering. EU-pålægget vil betyde, at finanspolitikken gradvist opstrammes fra 2011 og frem til 2013. Den økonomiske aktivitet vil dog fortsat i 2011 være væsentligt stimuleret af den samlede finanspolitik ført siden krisen startede. Denne gradvise aftrapning af graden, hvormed økonomien stimuleres, er efter vores vurdering godt afpasset med konjunkturudviklingen og med kravet om langsigtet konsolidering af de offentlige finanser.

Genopretningsaftalen udmønter EU-pålægget og bidrager således til at løse det offentlige gældsproblem. Genopretningsaftalen er imidlertid slet ikke tilstrækkelig til at løfte de store finanspolitiske udfordringer på langt sigt. Efter vores vurdering vil der selv med Genopretningsaftalens stramninger blive permanente offentlige underskud, som i 2025 vil overstige tre procent af BNP og derfra vokse mod seks procent af BNP frem til 2040.

Man kan frygte, at en sådan udvikling vil føre den offentlige økonomi ind i en “negativ spiral”, hvor store løbende underskud og stigende gældsandel gennem en længere periode fører til rentestigninger på statsgælden, hvilket yderligere belaster statsbudgettet og fører til nye rentestigninger osv. Alene en tvivl hos køberne af statsobligationer, om hvorvidt der fremover er styr på statsbudgettet, kan sætte en sådan negativ spiral i gang. Grækenland udgør et aktuelt skræmmeeksempel på hvilke økonomiske konsekvenser, dette kan have. Danmark er meget langt fra den græske situation, men med de underliggende økonomiske tendenser vil det kræve økonomisk-politisk påpasselighed ikke at komme derhen.  

Der er behov for store langsigtede forbedringer af det offentlige budget udover de forbedringer, der ligger i Genopretningsaftalen. Budgetforbedringer kan opnås ved skattestigninger, ved offentlige besparelser og ved reformer, som øger arbejdsstyrken eller arbejdstiden. Vi vurderede i den seneste vismandsrapport, at budgetproblemet er så stort og påtrængende, at det i praksis vil være nødvendigt at betjene sig af alle tre typer af tiltag. Derfor har vi foreslået en reformpakke med følgende elementer: For det første en reduktion af efterlønsalderen fra 5 til 3 år indfaset fra 2012 med fuld virkning fra 2014. For det andet en afskaffelse af skattestoppets nominalprincip, som i øjeblikket gradvist reducerer skatteindtægterne fra boligbeskatning og visse afgifter. For det tredje en fortsat opstramning af udgiftspolitikken, som sigter på at få det offentlige forbrug som andel af BNP ned på 27 procent i 2020.

De 27 procent svarer til den offentlige forbrugsandel i 2007, hvor den nåede sit hidtidigt højeste niveau. Selv om der således er tale om et historisk højt niveau, vil det alligevel være en voldsom udfordring at realisere 27 procents målsætningen. Pga. de store stigninger i det offentlige forbrug siden 2007 vil det med vores forventninger til den økonomiske vækst kræve stort set uændrede offentlige forbrugsudgifter i de næste 10 år (og ikke blot i tre år, som regeringen vurderer).

Den anbefalede reformpakke vil desværre ikke være tilstrækkelig til at forhindre underskud på den offentlige saldo over lange stræk – kun til at begrænse underskuddenes størrelse. Indgrebet er derfor næppe heller tilstrækkeligt til at sikre en økonomiske handlefrihed, som den vi har haft i den nuværende krise, hvor vi har kunnet stimulere økonomien kraftigt. Reformpakken vil dog formentlig kunne forhindre, at Danmark bliver nødt til decideret at stramme finanspolitikken i forbindelse med et nyt økonomisk tilbageslag, som det har været tilfældet i f.eks. Irland og Grækenland under det nuværende tilbageslag.

Som det fremgår af ovenstående, er den seneste vismandsrapport ikke munter læsning. Det er ellers det indtryk Jesper Jespersen formidler i sin kronik den 26/8. Han tager udgangspunkt i, at vi i vores rapport forventer, at produktivitet, indkomster og såvel privat som offentligt forbrug vokser over tid med nogenlunde samme hastighed og derfor – hvis man kigger langt nok frem – på et tidspunkt vil være fordoblede i forhold til dagens niveau. Historisk har en sådan fordobling i et land som Danmark taget omkring 35 år. Jespersen spørger: Hvorfor ikke bruge bare halvdelen af væksten i det private forbrug og overføre til offentligt forbrug i stedet for at stoppe den ekstraordinære vækst i det offentlige forbrug, som vi foreslår – en stigning i det private forbrug på 50 procent skulle vel være nok?

En overførsel fra privat til offentligt forbrug, som Jesper Jespersen forestiller sig, vil betyde, at det offentlige forbrug vil øges med 12-13 procent af BNP. En sådan stigning i den offentlige forbrugsandel skal finansieres svarende til, at skattetrykket skal hæves fra de nuværende 45-50 procent af BNP til omkring 60 procent. Hvis dette skal ske på en fordelingsmæssigt afbalanceret måde, vil det kræve meget store stigninger i marginalskatterne. Men da marginalskatterne i Danmark allerede er høje, vil yderligere stigninger være meget lidt effektive til at inddrive nyt offentligt provenu. Årsagen er, at de negative adfærdseffekter på arbejdsudbud, skatteunddragelse mv. forårsaget af højere marginalskatter har større betydning, når skattesatserne allerede er høje. Jespersens samlede øvelse vil derfor formentlig ikke kunne lade sig gøre.

Ifølge vores analyse er der ikke alternativer til hurtige og markante forbedringer af den offentlige økonomi, hvis de store, langsigtede finanspolitiske udfordringer skal løftes. Det kræver efter vores opfattelse i praksis både forøgede skatteindtægter, stram udgiftspolitik og strukturreformer.