Vismænd. Læg låg på de offentlige udgifter

Analyse i Politiken 24. august 2010

Vismænd. Læg låg på de offentlige udgifter

Af Hans Jørgen Whitta-Jacobsen, Claus Thustrup Kreiner, Michael Rosholm og Erik S. Amundsen, Det Økonomiske Råds formandskab

Regeringen fremlægger i dag sit forslag til næste års finanslov. Det får de økonomiske vismænd til at løfte pegefingeren på forhånd.

Den økonomiske krise har ført til store underskud på de offentlige finanser. Faldende skatteindtægter og øgede udgifter til dagpenge, kontanthjælp, offentlig service og offentlige investeringer ventes i 2010 at give et offentligt underskud på op imod 90 mia. kr. Underskuddet skyldes imidlertid ikke bare krisen. Siden slutningen af 1990’erne er udgifterne til offentlig service vokset støt fra mindre end 25 pct. af konjunkturrenset BNP til over 28 pct. i 2010 (se figuren). Uanset hvor meget man holder af offentlig service, er en sådan udvikling ikke holdbar i længden.

I årene fra midten af 1990’erne og frem til 2008 var Danmark begunstiget af stigende indtægter fra Nordsøen, demografisk medvind samt en fordelagtig konjunkturudvikling. Dette indebar voksende og efterhånden betydelige overskud på de offentlige finanser på trods af stigende serviceudgifter, som ikke blev finansieret af tilsvarende skatteforhøjelser.

De stigende offentlige udgifter og den lempelige skattepolitik betød imidlertid, at den samlede økonomiske politik bidrog til over­ophedningen af dansk økonomi i 2006-08. Den økonomiske politik forstærkede manglen på arbejdskraft og bidrog til en uholdbar udvikling på boligmarkedet.

Hvis den økonomiske politik havde været strammere, ville boblen på bolig­markedet i 2006-08 have været mindre – og det boligprisfald, vi har set under krisen, mindre.

Den lempelige politik bidrog også til, at den offentlige gæld ikke blev nedbragt så hurtigt, som den kunne være blevet. Hvis politikerne havde været mere tilbageholdende med at øge udgifterne i de gode tider, havde de haft mere at gøre godt med nu, hvor økonomien kører i slæbegear.

I den seneste vismandsrapport viste vi, at de offentlige forbrugsudgifter siden 2000 hvert år er steget mere, end regeringen selv forventede. Overskridelserne har ofte været på tocifrede milliard-beløb. At udgifterne systematisk overskrider det planlagte skyldes i høj grad, at de kommunale udgifter har overskredet de aftalte og budgetterede rammer.

For at sikre overholdelse af de kommunale budgetter er det nødvendigt i højere grad, end det i dag er tilfældet, at tilskynde den enkelte kommune til at overholde de økonomiske rammer.

Dette kan f.eks. ske ved at indføre et system, hvor hver enkelt kommune får tildelt en udgiftsramme, og fleksibiliteten sikres ved, at disse udgiftsrettigheder kan handles mellem kommunerne. Det er også vigtigt, at de indgåede aftaler og planer har “hukommelse”, således at overskridelser ét år følges op af ændrede målsætninger for de følgende år. Dette kan sikres ved at opstille flerårige udgiftsrammer.

I vismandsrapporten dokumenterede vi også, at der fremadrettet vil være et pres for fortsatte stigninger i de offentlige udgifters andel af samfundsøkonomien.

Mervæksten i de offentlige udgifter siden begyndelsen af 1990’erne skyldes blandt andet forhold, som ikke er af permanent karakter. F.eks. forventes den historiske stigning i andelen af børn i offentlige pasningsordninger at stoppe, alene af den grund at stort set alle førskolebørn nu er i offentlige pasningsordninger.

Ser man bort fra sådanne forhold af midlertidig karakter, har der stadig været en mervækst i de offentlige udgifter, særligt på det sociale område og på sundhedsområdet, hvor udgiften pr. person er steget markant. Dette er forårsaget af forhold, som forventes at fortsætte, eksempelvis fremkomsten af nye og dyrere behandlingsmetoder.

Udover denne tendens til mervækst vil den demografiske udvikling med flere ældre fra nu af trække i retning af kraftigt stigende offentlige udgifter. Samlet set er der således et voldsomt underliggende pres i retning af stigende offentlige udgifter som andel af indkomsterne.

Højere offentlige udgifter på et område kan principielt finansieres på tre måder. Én måde er at omprioritere, så udgifterne på andre områder sættes ned. En anden mulighed er at øge skatterne. Endeligt kan der gennemføres reformer, som øger arbejdsudbuddet og dermed skatteindtægterne.

Reformer kan dog kun skabe et engangsløft i indtægterne og kan derfor ikke skabe finansiering af udgifter, der bliver ved med at vokse hurtigere end produktionen.

Tilsvarende er der grænser for, hvor meget ekstra finansiering der kan skaffes ved at lade skatterne stige. Under velfærdsstatens udbygning fra 2. verdenskrig til midten af 1980’erne steg skattetrykket fra omkring 20 pct. til det nuværende niveau på 45-50 pct. Men det er svært at øge skatteindtægterne markant mere, da yderligere skattestigninger vil være mindre effektive til at inddrive provenu, fordi negative adfærdseffekter på arbejdsudbud, skatteunddragelse mv. har større betydning, når skatterne allerede er høje.

Derfor er det bydende nødvendigt at bryde tendensen til, at det samlede offentlige forbrug bare stiger og stiger i forhold til de samlede indkomster.

Det er en stor udfordring at begrænse væksten i de offentlige udgifter i de næste mange år, men det er nødvendigt. Det har vist sig at være svært at styre udviklingen i udgifterne selv i en periode med demografisk medvind. I de kommende årtiers demografiske modvind bliver udfordringen blot større. Skattestoppet, der har været en hjørnesten i regeringens finanspolitik siden 2001, har ikke forhindret, at udgifterne er steget hurtigere end den samlede produktion. Der er derfor behov for nye redskaber til at styre udgiftsvæksten.

Det må anbefales, at politikerne ved efterårets finanslovs­forhandlinger og ved udarbejdelsen af den kommende 2020-plan indarbejder tiltag, der kan lægge en livrem om de offentlige udgifter i lang tid fremover.