Dansk Økonomi, forår 2017
Kapitel 2: Holdbarhed og finanspolitiske regler
Hovedbudskaber
- Finanspolitikken vurderes at være overholdbar svarende til 1 pct. af BNP. Det betyder, at finanspolitikken kan lempes permanent med ca. 22 mia. kr. om året, uden at den offentlige gæld vil vokse ukontrollabelt i det lange løb
- Det såkaldte hængekøjeproblem (udsigten til en midlertidig forringelse af den offentlige saldo i en årrække fra omkring 2025) er ifølge fremskrivningens forudsætninger ikke længere så stort et problem. Ifølge fremskrivningen vil den offentlige saldo aldrig udvise et underskud, der overstiger ½ pct. af BNP. Der er dog meget betydelig usikkerhed med hensyn til en række af forudsætningerne
- Udover kravet om, at finanspolitikken skal være holdbar, er den langsigtede danske finanspolitik underlagt en række andre begrænsninger. Adskillige af disse virker velbegrundede, men underskudsgrænserne på 3 pct. for den offentlige saldo og ½ pct. for den strukturelle saldo kan forhindre fornuftige offentlige tilpasninger over tid. Der er et behov for fleksible snarere end statiske saldomål.
Kapitel 2 kort fortalt
Formandskabet vurderer, at den nuværende finanspolitik er overholdbar. Under fremskrivningens forudsætninger er der plads til en permanent lempelse i form af enten skattelettelser eller højere offentlige udgifter i størrelsesordenen 22 mia. kr. årligt. Det er en forbedring i forhold til vurderingen i Dansk Økonomi, efterår 2016. Opjusteringen skyldes først og fremmest, at den private opsparing fremover antages at være højere end tidligere vurderet. Derudover bidrager også boligskatteaftalen fra maj 2017 og en ny befolkningsfremskrivning til holdbarhedsforbedringen. I kapitlets langsigtede fremskrivning beregnes det, at saldoen udviser et maksimalt underskud på 0,2 pct. af BNP omkring 2035. Dermed kommer saldoen i denne fremskrivning aldrig i strid med ½-pct.-grænsen for den strukturelle saldo i budgetloven. Fremskrivningen hviler dog på en lang række usikre forudsætninger om den fremtidige udvikling. Bliver nogle af forudsætningerne ændret i negativ retning, kan saldoen fortsat komme til at udvise et underskud, der er større end ½ pct., i nogle år omkring hængekøjens lavpunkt.
Hvilke finanspolitiske regler er hensigtsmæssige?
Kapitlet diskuterer, hvilke begrænsninger på den finanspolitiske udvikling i det lange løb der kan være hensigtsmæssige, udover en regel om, at finanspolitikken altid ud fra et rimeligt skøn skal vurderes at være holdbar. Der kan anføres en række forskellige begrundelser, der retfærdiggør yderligere regler for udviklingen i den offentlige gæld og (strukturelle) saldo. Det gælder usikkerheden i de langsigtede fremskrivninger, hensyn til finansmarkedernes og det politiske systems tænkemåde samt hensyn til fordelingen mellem generationerne og til EU. Der konkluderes, at det nuværende danske finanspolitiske rammeværk på mange måder tager fornuftigt højde for disse forhold. Det er således vigtigt med et institutionelt set-up, der sikrer, at de foretagne holdbarhedsberegninger er så troværdige og pålidelige som muligt ud fra informationsniveauet på det pågældende tidspunkt. Derudover er det fornuftigt at operere med en absolut overgrænse for den offentlige gælds niveau og for et fortsat system med mellemfristede planer med et strukturelt saldokrav i slutåret, der er fastsat ud fra, at det sikrer holdbarhed.
½ pct.- og 3 pct.-saldogrænser er problematiske
Imidlertid er den konstante undergrænse for et underskud på ½ pct. af BNP for den strukturelle saldo og 3 pct. for den faktiske saldo problematiske. De kan forhindre en fornuftig udnyttelse af de internationale kapitalmarkeder og medføre et inoptimalt lavt offentligt investeringsniveau. De manglende muligheder for at udjævne konsekvenserne af et midlertidigt ringere skattegrundlag kan medføre unødvendige forvridninger. I stedet kunne man operere med et mere fleksibelt saldomål, der eksempelvis vil være mere lempeligt i perioder, hvor små erhvervsaktive årgange trækker i retning af midlertidigt forringede offentlige finanser, end i perioder, hvor det modsatte gør sig gældende. I forhold til EU-reglerne kan en sådan mere fleksibel udvikling for saldoen tænkes mulig på forskellige måder: en fælles genforhandling af EU-reglerne, en særlig aftale med EU om en dansk særregel med hensyn til Danmarks meget store skattetilgodehavender i pensionskasserne, en større dansk udnyttelse af fleksibiliteten i de eksisterende EU-regler, eller en fremrykning af dele af pensionsopsparingen.
Overholdbarhed kalder på konkrete overvejelser
Den situation, at finanspolitikken vurderes at være overholdbar i størrelsesordenen 1 pct. af BNP, bør naturligt på samme måde som en uholdbar fremskrivning give anledning til overvejelser om en eventuel kursjustering på et tidspunkt. En permanent overholdbar finanspolitik betyder, at befolkningen i al fremtid kommer til at aflevere mere i skat til det offentlige, end man får tilbage i form af overførsler og tjenester, hvilket ikke er hensigtsmæssigt. Det vil være naturligt i en kommende 2025-plan at forholde sig til, hvordan og hvornår denne kursjustering ønskes foretaget. Beslutningen involverer både spørgsmål om, hvordan man skal håndtere den meget betydelige usikkerhed i fremskrivningen, og hvilken fordeling mellem de forskellige nulevende og fremtidige generationer der vurderes at være rimelig. Derimod bør hensynet til hængekøjen og saldogrænserne ikke være afgørende for beslutningen.
