Effekter af aktiveringsindsatsen - en replik.

Efterårets vismandsrapport præsenterede et kapitel med analyser af aktiveringsindsatsen for forsikrede ledige i Danmark. Claus Damtoft Pedersen, Helle Osmer Clausen og Søren Gaard (fremover PCG) fremfører en række kritikpunkter af dette kapitel i artiklen "Effekter af aktiveringsindsatsen" i nærværende nummer af Samfundsøkonomen og påstår, at der er stor usikkerhed om rapportens konklusioner. Kritikpunkterne er både af overordnet karakter og specifikt rettet mod de anvendte estimationsresltater. Desværre baserer meget af kritikken sig på misforståelser og deciderede fejllæsninger, men vi er selvfølgelig enig med PCG i, at det er vigtigt med en faglig diskussion om metodernes svagheder og styrker.

Hovedkonklusionen i rapporten er, at kun privat jobtræning har positiv effekt, mens andre aktiveringsinstrumenter har negativ effekt på de aktiveredes efterfølgende beskæftigelsesmuligheder. Samtidig viser rapporten, at for ledige, der gennemgår aktiveringsforløb, resulterer indsatsen i et samfundsøkonomisk underskud på ca. 6 mia. kr. årligt. Rapportens policyanbefalinger omfatter en gennemgribende revision af de enkelte aktiveringstypers indhold og omfang, herunder fokus på længere og mere erhvervsrettede aktiveringsforløb. Yderligere foreslås en forstærket tidlig indsats ved en kombination af øget støtte til de ledige i jobsøgningsprocessen, krav til jobsøgningsaktiviteterne og bedre sanktionsmuligheder ved mangelfuld søgeativitet i form af reduktion af dagpengebeløbet (s. 265). Derfor er det ikke korrekt, når PCG vurderer, at rapportens anbefalinger vedrørende aktivering allerede for en stor dels vedkommende er fulgt med den seneste arbejdsmarkedsreform "Flere i arbejde". Rapportens konklusioner og anbefalinger rækker væsentligt længere.

Et overordnet kritikpunkt i artiklen er, at rapporten ikke tager højde for motivationseffekten (det forhold, at ledige kan tilskyndes til at finde beskæftigelse eller forlade arbejdsstyrken som følge af udsigten til aktivering) af aktivering i den samfundsøkonomiske analyse. Det er selvfølgelig korrekt, at motivationseffekten skal medregnes i en samlet opgørelse af fordele og ulemper ved aktiveringsindsatsen. I rapporten er det gjort klart, at ikke alle effekter er medregnet, herunder motivationseffekten og sorteringseffekten (jf. side 250), men det ændrer ikke ved, at det er yderst relevant at belyse, hvad det samfundsøkonomiske udbytte er af aktiveringsindsatsen for de ledige, der rent faktisk omfattes af aktivering. Herved sættes også fokus på, om aktiveringsindsatsen kan omlægges og få større effekt, eller gøres billigere med uændret motivationseffekt.

Når ikke alle effekter er medtaget i analysen, er en nærliggende måde at fortolke resultaterne på, at de udeladte effekter skal være mindst 6 mia. kr. værd, for at den givne udformning af aktiveringsindsatsen giver samlet overskud. Om det er tilfældet, er et åbent spørgsmål. Geerdsen (2002) har påvist, at der er en positiv motivationseffekt af aktivering, men den viser sig først langt inde i ledighedsperioden, når aktivperioden er begyndt, og denne effekt er kun tilstede over få uger. Under alle omstændigheder kan man overveje, om en tilsvarende motivationseffekt kan frembringes på anden vis, hvor der ikke samtidig er direkte skadelige virkninger på de aktiveredes efterfølgende beskæftigelsesmuligheder og andre samfundsmæssige omkostninger svarende til 6 mia. kr. årligt.

Rapportens resultater om fastholdelses- og opkvalificeringseffkterne er udledt vha. to forholdsvis nye økonometriske metoder, nemlig "timing of events"-varighedsanalyse og matching analyse 1). De to metoder giver i store træk de samme - overvejende negative - resultater. Til forskel herfra gør PCG sig i deres artikel til talsmænd for "before-after" estimatoren, der giver langt mere positive resultater. Adskillige videnskabelige artikler viser imidlertid, at denne metode giver anledning til skæve estimater (se f.eks. Ashenfelter (1978), Lalonde (1986) og Heckman mfl. (1999)). Rent faktisk vil denne type estimator næsten pr. konstruktion lede til et positiv skøn på effekten af aktivering, se bl.a. Jensen mfl. (2002). At Beskæftigelsesministeriet (2002) finder en bedre selvforsørgelse som følge af diverse programmer ved brug af "before-after" metoden, er derfor sandsynligvis alene en simpel manifestation af det såkaldte "Ashenfelter's Dip" 2).

PCG hævder, at det ikke er muligt at finde en egnet kontrolgruppe for aktiveringen i aktivperioden, idet alle ledige skal aktiveres, når de overgår til aktivperioden. Det er rigtigt, at kontrolgruppeproblematikken er helt central i enhver evaluering af aktivering, men der er nu fremkommet nye metoder, der kan håndtere problemstillingen på et arbejdsmarked som det danske. "Timing of events" metoden udnytter, at der altid er ikke-aktiverede at sammenligne med pga. variationen i starttidspunkterne for aktivering. Matching metoden sammenligner aktiverede med ikke-aktiverede, der har samme karakteristika, herunder varighed af forudgående ledighed.

Mere detaljerede bemærkninger til PCG følger nedenfor, hvor der bl.a. er fokus på kontrolgruppeproblematikken.

1. PCG kritiserer, at rapporten udelukkende analyserer de lediges første aktiveringsforløb med den begrundelse, at der i handlingsplaner kan være flere sammensatte forløb. Det er imidlertid kun i varighedsanalysen, at vi begrænser os til det første aktiveringsforløb. Dette gøres ud fra en betragtning om, at flere på hinanden følgende forløb også kan være udtryk for, at det første forløb mislykkedes, således at inklusion af gentagne aktiveringsforløb kan trække i retning af at give negative resultater. Matching analysen har ikke denne begrænsning, men generelt er resultaterne i de to analyser i overensstemmelse med hinanden. Forfatterne foreslår, at man i stedet foretager effektmålingen på det sidste gennemførte aktiveringsforløb. Hvorledes en sådan effektmåling skulle foretages, og hvorledes dette skulle "mindske de nævnte problemer", er dog uklart.
2. PCG mener, at korte aktiveringsforløb bør udelades af analysen, idet fastholdelses- og opkvalificeringseffekterne næppe er store for sådanne forløb, og det hævdes, at de derfor bidrager til at mindske de målte effekter i rapporten. Vores kommentar hertil er, at hvis fastholdelses- og opkvalificeringseffekterne er små for korte forløb, kan de ikke bidrage til at skabe meget negative effekter - de er i stedet af ringe betydning for de målte effekter.
3. Vedrørende matching analysen formoder PCG, at resultaterne er skæmmet af, at motivationseffekten påvirker kontrolgruppen således, at den gennemsnitlige beskæftigelsesgrad for kontrolgruppen er for høj. Det er korrekt, at i et system som det danske, hvor alle før eller siden aktiveres, vil de ikke-aktiverede formentlig i høj grad være karakteriseret ved, at de netop har fundet beskæftigelse eller har forladt arbejdsstyrken. Som beskrevet i både rapporten og Munch og Skipper (2002) forsøger vi at undgå dette problem ved at sortere forholdsvis mange kortvarigt ledige fra blandt de ikke-aktiverede, jf. den anviste procedure i Gerfin og Lechner (2002). En supplerende tilgang til problematikken er foreslået af Sianesi (2001), der ligeledes evaluerer aktivering vha. matching på et arbejdsmarked med omfattende aktivering (det svenske). Det er i denne forbindelse vigtigt igen at understrege, at vores kontrolgruppe ikke må opfattes som befindende sig i en verden uden aktivering, men derimod i en situation, hvor beslutningen om at deltage i aktivering er blevet udskudt, se Sianesi (2001).
4. PCG stiller spørgsmålstegn ved repræsentativiteten af matching analysen, idet de påpeger, at personerne i kontrolgruppen afviger fra de aktiverede mht. forskellige karakteristika. Matching metoden forudsætter imidlertid ikke, at personerne i de to grupper i gennemsnit har identiske karakteristika a priori. Selve ideen i metoden er, at der matches på baggrund af de forskellige karakteristika sådan at man, løst sagt, til hver aktiveret finder et vægtet gennemsnit af personerne i kontrolgruppen, som ligner den aktiverede mest muligt. Det er derfor tilfældet, at vi ex post har en kontrolgruppe, der i alle centrale dimensioner er identisk med vores gruppe af aktiverede pr. konstruktion, også hvad angår andelen af yngre og personer fra ikke-OECD lande.
5. PCG påstår, at vi ikke har kunnet påvise klare motivationseffekter, hvilket efter sigende skaber tvivl om den anvendte metode, da motivationseffekterne er veldokumenterede. Det er imidlertid en kendsgerning, at vi ikke har forsøgt at estimere motivationseffekten. PCG har desuden fejlagtigt opfattelsen, at "timing of events" varighedsanalysen forudsætter fraværet af motivationseffekter. Dette er ikke tilfældet, jf. Abbring og van den Berg (2003). De ledige må således godt agere ud fra kendskab til, at der er sandsynlighed for, at man bliver aktiveret ved fortsat ledighed. De må blot ikke lang tid i forvejen vide præcis, hvornår de skal starte i et givet aktiveringsforløb.
6. I forbindelse med varighedsanalysen hævder PCG, at "der er problemer med kontrolgruppen i forbindelse med effekten af aktivering efter endt aktivering, hvor der som følge af kravet om aktivering ikke er nogen - eller kun meget få - ledige, der kan danne en reel kontrolgruppe". Som uddybet i Bolvig mfl. (2003) og Munch og Skipper (2002) udnytter "timing of events" metoden variationen i de aktiveredes starttidspunkter. Nogle aktiveres så tidligt, at der er personer at sammenligne med, som endnu ikke er kommet i aktivering, hvilket betyder, at der her er en kontrolgruppe. Med en forudsætning om, at effekterne under og efter aktivering er uændrede uanset hvornår i ledighedsforløbet aktiveringen iværksættes kan man udlede hvordan afgangsraten fra ledighed til beskæftigelse for en ikke-aktiveret vil se ud senere i ledighedsforløbet (hvor der i virkeligheden ikke er nogen ikke-aktiverede at sammenligne med). Dette indses ved at se på, hvordan afgangsraten ser ud for den person, som har været aktiveret tidligt, men nu er færdig med sit aktiveringsforløb; da vi kender afgangsraten for vedkommende og kender effekten under aktivering, kender vi således også afgangsraten for en ikke-aktiveret person, og dermed er der dannet en kontrolperson for ledige, der har overstået aktivering, således at effekten efter aktivering kan bestemmes.
7. PCG peger på to resultater fra vores analyser, der angiveligt skulle rejse tvivl om robustheden af de anvendte metoder. Det første resultat fra varighedsanalysen (det andet gennemgås i pkt. 8), der stilles spørgsmål ved, er de fundne negative effekter af uddannelsesaktivering for unge og positive effekter for ældre. At dette skulle stemme "dårligt overens med den almindelige opfattelse" [sic] er dog ikke helt klart efter vores mening. Faktisk er hovedbudskabet fra store dele af evalueringslitteraturen, se Heckman mfl. (1999) og Martin og Grubb (2001), at stort set ingen programmer, herunder uddannelsesaktivering, synes at have nogen som helst gunstig effekt for gruppen af aktiverede unge. Vores resultater ligger derfor helt på linje med både amerikanske og europæiske undersøgelser på dette punkt.
8. Varighedsanalysen viser for privat jobtræning, at der er en positiv effekt under aktivering, men en negativ effekt efter aktivering, samt at der er en gunstig effekt på det efterfølgende beskæftigelsesforløb. Det er forkert, når det påstås, at resultatet er omvendt i matching analysen. Tværtimod hænger resultaterne meget godt sammen. De positive effekter fundet for denne type aktivering i varighedsanalysen indikerer, at privat jobtræning primært virker ved, at en del forløb afsluttes med overgang til ustøttet beskæftigelse på jobtræningsarbejdspladsen (jf. s. 244-245), og at disse jobs holdes i længere tid pga. et godt match (jf. s. 248). Denne positive effekt kan imidlertid først aflæses i matching analysen efter et stykke tid, når aktiveringsforløbene er overstået.

Vores afsluttende kommentar er, at vi hilser PCGs interesse for vores analyser meget velkommen. Vi håber fortsatte faglige diskussioner kan være med til at udvikle og forbedre kvaliteten af fremtidige effektevalueringer af aktiveringsindsatsen i Danmark. Vi er af den klare overbevisning, at et skridt på vejen må være at gå væk fra den forældede "before-after"-estimator, som PCG anbefaler. Der er nu udviklet og afprøvet metoder, der bedre kan håndtere kontrolgruppeproblematikken på et arbejdsmarked som det danske.

Litteratur

Abbring, J. and G. van den Berg (2003): The Non-Parametric Identification of Treatment Effects in Duration Models. Econometrica (forthcoming).
Ashenfelter, O. (1978): Estimating the Effect of Training Programs on Earnings. Review of Economics and Statistics 60, pp. 47-57.
Beskæftigelsesministeriet (2002): Flere i arbejde - analyser af den beskæftigelsespolitiske indsats.
Bolvig, I., P. Jensen and M. Rosholm (2003): The Empoyment Effects of Active Social Policy in Denmark. IZA Discussion paper No. 736.
Geerdsen, L. P. (2002): Does Labour Market Training Motivate Job Search? A Study of Incentive Effects of Compulsory ALMP in the Danish UI System. Working paper 23:2002. The Danish National Institute for Social Research. Copenhagen.
Gerfin, M. and M. Lechner (2002): A Microeconometric Evaluation of the Active Labour Market Policy in Switzerland. Economic Journal 112, pp. 854-893.
Heckman, J.J., R.J. Lalonde and J.A. Smith (1999): The Economics and Econometrics of Active Labor Market Programs. Handbook of Labor Economics Vol. 3c, North-Holland.
Jensen, P., J. E. Larsen og M. Rosholm (2002): Aktivering - mål eller middel? Samfundsøkonomen 2002:7, pp. 4-11.
Lalive, R., J. C. Van Ours and J. Zveimüller (2002): The Impact of Active Labour Market Programs on the Duration of Unemployment. Working paper, University of Zurich.
LaLonde, R. (1986): Evaluating the Econometric Evaluations of Training Programs with Experimental Data. American Economic Review 76, pp. 604-620.
Martin, J. P. and D. Grubb (2001): What Works and for Whom: A Review of OECD Countries Experiences with Active Labour Market Policies. Swedish Economic Policy Review 8, pp. 9-56.
Munch, J. R. og L. Skipper (2002): Effekter af aktiveringsindsatsen for forsikrede ledige. Arbejdsnotat, Det Økonomiske Råds Sekretariat.
Richardson, K. and G. van den Berg (2001): The Effect of Vocational Employment Training on the Individual Transition Rate from Unemployment to Work. Swedish Economic Policy Review 8, pp. 175-213.
Sianesi, B. (2001): Swedish Active Labour Market Programmes in the 1990s: Overall Effectiveness and Differential Performance. Swedish Economic Policy Review 8, pp. 133-169.

1) "Timing of events" metoden er for nylig anvendt på aktiveringen i Sverige, Schweiz og Århus Kommune af hhv. Richardson og van den Berg (2001), Lalive mfl. (2002) og Bolvig mfl. (2003). Matching metoden er f.eks. anvendt på aktiveringen i Sverige og Schweiz af hhv. Sianesi (2001) og Gerfin og Lechner (2002). [retur fra note 1]

2) "Ashenfelter's Dip" henviser til det fænomen, at individers selvforsørgelsesgrad er lav umiddelbart før deltagelse i aktivering pga. høj ledighedsgrad. Tilsammen vil de ledige derfor opleve en højere selvforsørgelsesgrad året efter aktivering end året før. [retur fra note 2]