Behov for at styrke ESM

Den økonomiske situation i Europa er præget af en fundamental mangel på tillid til de offentlige finanser, og flere større sydeuropæiske lande synes at være faretruende nær den økonomiske afgrund. I disse lande er der ubetinget behov for kraftige og langvarige forbedringer af de offentlige finanser. Dette kræver både omfattende reformer og meget stram finanspolitik.

Der er imidlertid en betydelig risiko for, at de hårdest ramte lande – selv hvis evnen og viljen til at gennemføre den nødvendige økonomiske politik er til stede – må kaste håndklædet i ringen. Manglen på tillid betyder, at aktørerne på de finansielle markeder er tilbageholdende med at købe statsobligationer fra de berørte lande. For flere lande er prisen for at låne penge på markedet derfor så høj, at der er risiko for, at landene lider rentedøden. En flygtig og ustabil faktor som “den generelle tillid” kan altså afgøre, om et land overladt til egne kræfter går statsbankerot eller ej. Politisk vilje og folkelig accept til forandring er i den nuværende situation ikke nok, for det tager tid at genvinde tilliden. I denne situation er der behov for at styrke landenes mulighed for at ride stormen af. Det er svært at se, at dette kan ske uden en mærkbar styrkelse af den europæiske redningsfond, ESM.
Når det overhovedet er kommet så vidt, at der er betydelig usikkerhed omkring centrale europæiske landes solvens, skyldes det primært en lang række politikfejl begået i årene op til finanskrisens udbrud. Spillereglerne i EU’s finanspolitiske regelsæt - Stabilitets- og vækstpagten - blev konsekvent overtrådt. Mange sydeuropæiske lande havde budget­underskud, der mere eller mindre systematisk oversteg grænsen på 3 procent af BNP, og selv lande som Frankrig og Tyskland havde for store underskud. I lyset af den relativt gunstige konjunktursituation i årene op til krisen var dette udtryk for en alt for slap finanspolitik.
Også i andre henseender var den økonomiske politik for slap i flere lande, f.eks. ved at tillade gigantiske bobler i ejendomspriserne, som førte til overophedning og bidrog til for store og for dårlige udlån fra bankerne. Herved etableredes – særligt i Irland og Spanien – trusler mod statens økonomi, fordi staten i sidste instans må forventes at indestå for banksektorens solvens.
Det er afgørende for den europæiske konjunktursituation, at tilliden til de offentlige finanser bliver genskabt. En række relativt nylige initiativer fra EU’s side, herunder finanspagten og den såkaldte six-pack, sigter på at skabe troværdighed omkring sunde offentlige finanser på mellemlangt sigt. Dette er naturligvis fornuftigt. Der ligger imidlertid et dybt troværdighedsproblem i, om de nye spilleregler, som på en række punkter ligner de gamle, vil blive overholdt og håndhævet, når nu de gamle ikke blev det. I bedste fald vil de nye regler bidrage til en gradvis (gen)opbygning af tilliden til de offentlige finanser.
 

Gældskrisen har derfor affødt en diskussion om mere vidtgående løsninger. Et forslag er, at eurolandene skal kunne låne i såkaldte euroobligationer. Går det lånende land bankerot, hæfter eurolandene i fællesskab for gælden. Euroobligationer er blandt andet foreslået af EU-Kommissionen. Et forslag går ud på, at hvert enkelt land skal kunne udstede euroobligationer, der kan finansiere gæld op til 60 procent af BNP. Den fælles hæftelse vil medføre, at de udsatte lande vil få lavere renter på en del af gælden. Herved lettes den samlede rentebyrde, og risikoen for statsbankerot mindskes. Lettelsen af rentebyrden, som er hele formålet med tiltaget, risikerer imidlertid at føre til en mindre ansvarlig finanspolitik, fordi landene ikke i samme grad oplever en renteomkostning, hvis de fører en uansvarlig finanspolitik. Derfor fremføres ofte, at indførelse af euroobligationer må gå hånd i hånd med opbygning af en egentlig finansunion, som eliminerer eller meget stærkt begrænser det enkelte lands ret til at have et offentligt underskud og opbygge gæld.
En konstruktion med euroobligationer og dertil hørende finansunion udgør en fundamental ændring af eurosamarbejdet, som vil kræve omfattende og komplicerede traktatændringer. En sådan udvikling bør derfor ske på baggrund af en mere principiel diskussion om det fremtidige europæiske samarbejde og ikke være en reaktion på en akut krise. Under alle omstændigheder er det svært at se, hvordan processen skal kunne gennemføres på så kort tid, at den kan bidrage til løsning af den akutte tillidskrise.

Flere økonomer har argumenteret for, at den europæiske centralbank (ECB) bør gennemføre mere systematiske støtteopkøb af statsobligationer fra de udsatte lande. Sådanne systematiske opkøb vil imidlertid – ligesom udstedelsen af euroobligationer – indebære en risiko for en mindre ansvarlig finanspolitik. I den nuværende situation, hvor de finanspolitiske rammer ikke har vist sig stærke nok til at sikre finanspolitisk disciplin, er systematiske støtteopkøbsprogrammer derfor meget problematiske.
 

I den aktuelle situation bør en styrkelse af det europæiske kriseberedskab bestå i en forøgelse af kapaciteten i redningsfonden, ESM. Nødlån fra ESM gives til hårdt ramte lande, men kun på betingelse af, at der gennemføres tiltag, der grundlæggende forbedrer de offentlige finanser. Dette er en klar fordel ved ESM. Hverken ved opkøbsprogrammer fra ECB eller euroobligationer (uden en fuldt etableret finansunion) opnås den samme grad af konditionalitet. Dertil er ESM en stort set allerede etableret institution. At forstærke den kræver derfor ikke en langvarig proces med traktatændringer.

Idéen med en kraftig styrkelse af ESM’s kapacitet er at overbevise markedsdeltagerne om, at også Spanien og Italien, hvis det bliver nødvendigt, vil kunne reddes fra bankerot via nødlån. Det vil bidrage til lavere renter på disse landes statsobligationer, så der forhåbentlig slet ikke bliver brug for nødlån. Risikoen er, at der faktisk bliver brug for nødlån. Den risiko vil fra start slå ud i en højere statsgældsrente hos de stærkere lande i ESM’en. En forstærket ESM er derfor på ingen måde en problemfri løsning – det er blot svært at se et bedre alternativ.

Finanspolitiske opstramninger i de mest udsatte lande, herunder Spanien og Italien, er (desværre) en forudsætning for, at frygten for omfattende statsbankerotter kan afværges. Opstramningerne besværliggøres af, at de berørte lande er plaget af økonomisk tilbagegang og høj ledighed. Normalt ville dette kalde på en lempelse af finanspolitikken, men det tillader situationen åbenlyst ikke. En vis lindring af situationen kan ske ved at omfordele de eksisterende midler fra EU's forskellige fonde (og eventuelt øge dem). Investeringer i de udsatte lande finansieret af fælles EU-midler vil virke på samme måde som en lempelse af finanspolitikken, men realistisk vil en sådan omfordeling af midler kun kunne give et begrænset bidrag til den økonomiske aktivitet i disse lande.
 

Fortidens synder er så alvorlige, at der ikke er nogen smertefri snuptagsløsninger på den europæiske statsgældskrise. De skrøbelige statsfinanser er resultatet af en udisciplineret økonomisk politik i flere lande. Reelt har disse lande levet over evne i for mange år og har i ly af euromedlemskabet kunnet ignorere opbyggelsen af økonomiske og finansielle ubalancer.

Efter det nyligt afholdte græske valg er risikoen for en græsk exit fra euroen reduceret, men situationen i Grækenland kan næppe opfattes som stabil. Situationen i Spanien er strengt taget endnu mere bekymrende, og Spanien har allerede bedt om nødlån for at hjælpe den stærkt udsatte banksektor.

En spansk eller italiensk udtrædelse af euroen vil have uoverskuelige og ubehagelige konsekvenser. Heldigvis er Spanien og Italien i gang med at gennemføre såvel strukturreformer som finanspolitiske opstramninger, der kan bidrage til at genskabe tilliden til statsfinanserne. Disse tiltag er nødvendige, men genskabelsen af tilliden vil tage lang tid. For at forhindre at mere eller mindre begrundede skift i forventningerne på de finansielle markeder får situationen til at køre ud af kontrol, bør ESM’s kapacitet øges. En forøgelse af ESM’s udlånskapacitet kan bidrage til at skabe forventning til, at de udsatte lande rent faktisk vil kunne honorere deres forpligtelser – og dermed reducere risikoen for, at manglende tillid vælter læsset.