Budgetloven

Bevarelse gennem forandring

Målet med budgetloven var at forbedre styringen af de offentlige udgifter. Det har været en succes. Modsat årtiet der gik forud, har der været en nær sammenhæng mellem de planlagte og realiserede udgifter. Den lovforankrede sanktionsmulighed ved budgetoverskridelser og en grænse, der sikrer mod utilladeligt store underskud, har haft en effekt. Loven bør overordnet bevares.

Men hvad er ”utilladelige” underskud? Ultimativt er svaret, at underskud på mere end 0,5% af BNP, som ikke kan forklares ved konjunkturbevægelser eller andre særlige forhold, er utilladelige. I vores seneste rapport har vi foreslået, at grænsen lempes til 1% af BNP.

Efterfølgende er vi blevet kaldt tandløse finanspolitiske vagthunde, der spiller hasard med de offentlige finanser. I realiteten er vores forehavende at mindske risikoen for, at loven uforvarende gør skade. Hvilke risici er det, vi øjner?

Budgetgrænsen vedrører ikke den observerede saldo, men den saldo, der står tilbage, når man renser for bevægelser i indtægter og udgifter, der alene kan tilskrives konjunkturbevægelser og visse andre midlertidige forhold. Den således rensede saldo kaldes den ”strukturelle saldo”, og det er den, budgetloven sætter en grænse for.

Sammenhængen mellem konjunkturbevægelser og den offentlige saldo er imidlertid ikke entydig, og derfor opstår der let slør i beregningen. Rensningen for konjunkturudsving sker med udgangspunkt i den historiske sammenhæng mellem konjunktur og offentlig saldo. Konjunkturrensningen sker med andre ord med udgangspunkt i en normal sammenhæng. Men sammenhængen mellem konjunkturerne og den offentlige saldo kan afvige fra normalen.

Lad os forestille os en lavkonjunktur, hvor man allerede er tæt på underskudsgrænsen. Det er ikke en normal lavkonjunktur, men en der i særlig grad skyldes, at forbruget falder og ændrer sammensætning. Lavkonjunkturen fører til et fald i de offentlige indtægter og en forværring af den offentlige saldo. Forværringen er særligt stor, fordi tilbageslaget er drevet af forbruget, som i særlig grad er belagt med moms og afgifter. Da konjunkturrensningen af den faktisk saldo, som nævnt, bygger på normale sammenhænge og dermed ikke tager højde for tilbageslagets særlige karakter, slår forværringen af den faktiske saldo igennem på den strukturelle saldo. Da man i udgangspunktet er tæt på underskudsgrænsen, vil budgetloven – utilsigtet – kræve, at det offentlige gennemfører besparelser eller øger indtægterne. Det er utilsigtet, siden den negative udvikling jo skyldes en lavkonjunktur – som blot afviger i sin karakter fra en historiske norm – og ikke, at nogen har opført sig ”uansvarligt”.

Et andet tankeeksperiment. Lad os forestille os en krise, som imødegås ved tiltag, der kræver gældsopbygning. I de følgende år er der derfor ekstra renteudgifter.  Da de offentlige finanser før krisen var på vej ind i en vanskelig periode af demografiske årsager, er de øgede gældsudgifterne nok til, at den strukturelle saldo let tipper over grænseværdien. Dermed kan landet se ind i en årrække, hvor der er udsigt til, at saldoen ligger nær eller måske over 0,5%-grænsen. Loven vil dermed tilsige, at der skal strammes op. Men det er igen ikke oplagt, at det er, hvad økonomien har brug for, hvis statsfinanserne i øvrigt er langtidsholdbare. Bemærk, at denne problematik består, selv hvis vi med stor præcision kan udregne strukturel saldo.

Begge tankeeksperimenter ligner den situation, man realistisk kan frygte, Danmark kommer til at befinde sig i. Som vi påviser i vores efterårsrapport kan vi se frem til en årrække, hvor den strukturelle saldo vil ligge tæt på (eller over) 0,5% grænsen, samtidig med at de offentlige finanser må opfattes som langtidsholdbare.

Men grænseværdien på 0,5% af BNP er vel ikke tilfældigt valgt? Ikke helt, for den afspejler de EU-regler, der gjaldt på området, da loven blev vedtaget i sin tid. Samme regler siger for nærværende, i Danmarks tilfælde, at det konjunkturrensede underskud skal ligge under 1% af BNP. Det er grænsen, vi foreslår indarbejdes i dansk lovgivning. Justeringen rokker ikke en tøddel ved holdbarhed, eller troværdigheden af finanspolitikken.

En vagthund skal vise tænder, når tyven kommer. Men den skal ikke gø, når tilfældige forbipasserende defilerer forbi, og den skal slet ikke overfalde indbudte gæster.  Og det sidste er billedeligt talt tilfældet, hvis loven modvirker, at dansk økonomi kommer bedst muligt ud af krisen. Når vi er igennem den akutte krise, vil der også forestå et arbejde med at hjælpe økonomien tilbage på sporet. Man skal tænke sig grundigt om, før man gør den del af arbejdet vanskeligere, end det behøver at være.

Øvrige publikationer i tilknytning til rapporten

Af formandskabet for De Økonomiske Råd: Carl-Johan Dalgaard, Nabanita Datta Gupta, Lars Gårn Hansen og Jakob Roland Munch

Børsen, 27. november 2020
Skrevet i relation til