Effektiv offentlig produktion

Det er muligt at styrke effektiviteten i produktionen af en række offentlige ydelser ved at overlade produktionen til private eller konkurrenceudsætte den offentlige sektor.

Der er flere milliarder at spare, men der kræves en kontrolindsats for at forhindre, at det går ud over kvaliteten.

Det er almindeligt både i danske og internationale undersøgelser at finde, at der er en besparelse ved at overlade en del af produktionen af de offentlige serviceydelser til private. Et eksempel på dette er udlicitering af busdriften i 1990'erne, der har betydet, at busdriften er blevet billigere samtidig med, at kundetilfredsheden er steget.

Hvad er hovedbegrundelsen for, at private virksomheder kan tænkes at gøre det bedre end offentlige institutioner?

Motivation til innovation

Private virksomheder har som målsætning at få overskud af deres aktiviteter. Det er en vigtig faktor i forklaring på, at private virksomheder i en række situationer vil producere serviceydelser med lavere omkostninger end den offentlige sektor. For at få overskud vil de tilstræbe at mindske produktionsomkostningerne.

Dette vil motivere til at være innovative i tilrettelæggelse af produktionen for derved at mindske omkostningerne. Tilskyndelsen til dette vil i mindre udstrækning være til stede i den offentlige sektor, da de ansatte almindeligvis ikke får andel i gevinsten ved kreativitet og innovation og dermed en reduktion i omkostningerne.

I den offentlige debat verserer en række skøn over den mulige besparelse ved, at flere af den offentlige sektors opgaver udliciteres til private. De skønnede besparelser varierer betragteligt.

De metoder, der er anvendt til beregningerne, er ofte simple beregninger, hvor besparelser, der er fundet på et område, antages også at gælde for andre offentlige opgaver. Ved anvendelse af sådanne beregningsmetoder nås der ofte frem til årlige besparelser på et tocifret milliardbeløb. Men disse beregninger holder desværre ikke for en nærmere vurdering.

Besparelser til de små

I den seneste vismandsrapport har vi som noget nyt undersøgt, om kommuner, der overlader en større del af produktionen af offentlige ydelser til private, har lavere udgifter end andre kommuner. Undersøgelsen viser, at det er tilfældet. Det er især de små kommuner, der opnår en besparelse ved udlicitering. Vi har i forlængelse heraf beregnet, at kommunerne kan opnå en besparelse på ca. 2-4 mia. kr. pr. år, hvis de overlader en større del af produktionen til private. Det svarer til ca. 1-2 pct. af deres udgifter. Vi har anvendt oplysninger om kommunernes samlede udgifter og omfanget af bl.a. udlicitering i de enkelte kommuner.

Det er imidlertid ikke alle serviceydelser, som det offentlige finansierer, der egner sig til at blive udliciteret. Der er således risiko for, at udlicitering til private resulterer i utilsigtede kvalitetsforringelser, fordi private virksomheder kan opnå besparelser ved at slække på kvaliteten, uden at de nødvendigvis straffes herfor. Det er derfor vigtigt, at den ønskede kvalitet af de offentligt finansierede ydelser er specificeret så præcist som muligt. Her skal man være opmærksom på, at for visse offentlige ydelser kan det være vanskeligt at måle kvaliteten og dermed at specifisere kravene til denne.

Et andet problem er, at politikerne kan træffe beslutning om at ændre enten omfanget eller kvaliteten af de ydelser, borgerne tilbydes. Det kan f.eks. skyldes, at den teknologiske udvikling betyder, at ydelsen ændrer karakter, eller fordi andre politikere tager over. Det er imidlertid forbundet med omkostninger at foretage ændringer, når en kontrakt først er indgået. Det er også ønskeligt, at flere virksomheder byder på en kontrakt, da det i høj grad er konkurrencen, der er drivkraften i at opnå øget effektivitet.

Partnerskaber

I en række tilfælde er et hensigtsmæssigt alternativ til udlicitering, at det offentlige indgår i et partnerskab med en privat virksomhed, de såkaldte Offentlig-Private Partnerskaber. Fordelen ved sådanne partnerskaber er, at det giver mulighed for, at samspillet med tiden forøger innovationer i produktionen af ydelserne og overførsel af viden mellem parterne. Dermed får det offentlige indflydelse på selve produktionen og optræder ikke blot som kontrollant af den leverede ydelse. Et eksempel kan være, at et øget samarbejde mellem offentlige forskningsinstitutioner og private virksomheder muliggør en bedre forrentningsmæssig udnyttelse af de mere anvendelsesorienterede forskningsresultater.

Der er dog også mulighed for at øge effektiviteten af den offentlige sektors egen produktion. Dette er der behov for, da undersøgelser tyder på, at produktiviteten i den offentlige sektor i de seneste 10 år har været stagnerende. Til sammenligning er produktiviteten i private byerhverv steget med 2 ¼ pct. om året.

En metode, der kan anvendes til at øge produktiviteten i den offentlige sektor, er at foretage systematiske sammenligninger af omkostninger på tværs af kommuner for de forskellige kommunale serviceydelser. Det kan skabe en slags konkurrence, også kaldet målestokskonkurrence. Forskelle i omkostninger kan dog skyldes forskelle i kvaliteten, hvilket der naturligvis skal tages højde for ved sådanne sammenligninger.

Der kunne eksempelvis foretages systematiske undersøgelser af, i hvilket omfang de store forskelle i folkeskoleudgifterne pr. elev mellem kommunerne er udtryk for forskelle i kvaliteten eller i effektiviteten.

For at øge effektiviteten kan sammenligningerne anvendes sammen med økonomiske incitamenter, f.eks. ved at en del af aflønningen af ledelse og medarbejdere eller institutionens bevillinger afhænger af det opnåede resultat. Resultatkontrakter for offentlige institutioner eller administrative enheder er også en metode, der kan anvendes for at øge produktiviteten. De kan fremme, at der sættes fokus på målene for institutionens virke. Det kan bidrage til at fjerne aktiviteter, der ligger uden for institutionens formål. Ligeledes kan større frihedsgrader til institutioner i tilrettelæggelsen af produktionen og til at anvende omkostningsbesparelser til investeringer inden for institutionen virke motiverende for medarbejdere og dermed forbedre kvaliteten.

Fritvalgsordning på f.eks. hjemmehjælpsområdet er også indført for at øge effektiviteten i den offentlige sektor. Den indebærer, at brugerne kan vælge mellem offentlige eller private leverandører, der tilbyder ydelserne til samme pris som de offentlige producenters omkostninger.

Ordningen indebærer, at der bliver mere konkurrence på levering af god kvalitet. I en del kommuner er der imidlertid ingen private, der udbyder hjemmehjælp til den fastsatte pris. Det kan enten skyldes, at kommunen ikke har medtaget alle omkostninger i prisfastsættelsen, eller at private virksomheder vurderer, at det potentielle marked er for lille.

Konkurrence på pris

Frit valg kan give en vis konkurrence, men en bedre måde at styrke effektiviteten på f.eks. hjemmehjælpsområdet kan være at udbyde hjemmehjælpen i en egentlig licitation. Derved bliver ydelsen også udsat for priskonkurrence og ikke udelukkende en konkurrence på kvalitet.

Der er efter vores vurdering en række muligheder for at styrke effektiviteten i produktionen af offentlige serviceydelser. Det kan enten indebære, at produktionen af nogle ydelser overlades til private, eller at der i et vist omfang anvendes økonomiske incitamenter i forbindelse med tilrettelæggelsen af den offentlige sektors produktion.

Det er dog vigtigt, at en øget målt produktivitet i den offentlige sektor ikke opnås ved et fald i kvalitet af ydelsen, og en kontrolindsats for at forhindre dette er nødvendig.

Det er vigtigt at fremme innovationer i produktionen af offentlige ydelser, og i den forbindelse at være opmærksom på både produktivitet og kvalitet. En øget anvendelse af markedet kan være en af vejene, men området er kompliceret, og simple veje findes ikke.