Fremtidens velfærd
Information har igennem en række interessante artikler bidraget til debatten om velfærdsstatens fremtid. I forlængelse heraf opfordrer bagsidelederen d. 1/7 økonomerne til at udtrykke sig mere klart og forståeligt om behovet for reformer af vort velfærdssystem. Lad mig på den baggrund fremlægge de økonomiske vismænds syn på dette spørgsmål.
Udgangspunktet for den aktuelle velfærdsdebat er det velkendte forhold, at der om nogle år vil være væsentligt flere ældre i forhold til de erhvervsaktive. Samtidigt stiger andelen af indvandrere og deres efterkommere, der har en lavere erhvervsdeltagelse end den øvrige befolkning. Der bliver derfor flere uden for arbejdsmarkedet, som skal forsørges af færre på arbejdsmarkedet. Dermed er der udsigt til væsentligt højere skatter end i dag, hvis overførselsmodtagerne skal have samme indkomstudvikling som de erhvervsaktive, og hvis vi skal fastholde samme offentlige serviceniveau som i dag. Man kan diskutere problemets størrelsesorden, da det afhænger af en række fremtidige udviklingstendenser, men befolkningsudviklingen er så markant, at der under alle omstændigheder vil være et problem.
Det er blevet fremført bl.a. i Information at vi i fremtiden vil være rigere og derfor vil være i stand til at betale en større andel af vor indkomst i skat uden at skulle gå ned i privat levestandard. Tendensen til stigning i kapitalens og arbejdskraftens internationale mobilitet bevirker imidlertid, at det bliver stadigt sværere at opretholde et højt skattetryk på de mobile produktionsfaktorer, som har mulighed for at flytte til andre lande med lavere skat. Derfor bliver det givetvis en udfordring blot at fastholde det nuværende skattetryk, og der synes i øvrigt ikke at være politisk tilslutning til at lade skatterne stige. Andre teoretiske muligheder er at forringe den offentlige service, at skære i indkomstoverførslerne, eller at udvide anvendelsen af brugerbetaling i den offentlige sektor. Men det er jo heller ikke just tiltag, der møder begejstret tilslutning.
Vismændene og andre har derfor slået til lyd for, at man først og fremmest satser på at løse velfærdsstatens fremtidige finansieringsproblem gennem en politik, der kan flytte personer fra overførselsindkomst til beskæftigelse. Dvs. en politik, der permanent reducerer arbejdsløsheden, øger indvandrernes erhvervsdeltagelse, får de unge hurtigere gennem uddannelsessystemet, mindsker udstødningen af svage grupper, og får de ældre årgange til at blive længere på arbejdsmarkedet. Også disse ændringer vil imidlertid kræve kontroversielle reformer.
Det er baggrunden for, at vismændene f.eks. har tilladt sig at kritisere efterlønsordningen. Vor kritik skyldes, at ordningen efter vor opfattelse ikke opfylder sine erklærede målsætninger. Da efterlønnen blev indført, gav man to hovedbegrundelser for den. Den ene var, at tidligere tilbagetrækning ville mindske arbejdsløsheden ved at reducere udbuddet af arbejdskraft de ældre i arbejde skulle give plads for de arbejdsløse unge. Desværre overså man, at arbejdsmarkedet er netop det, som ordet siger, nemlig et marked: Når man mindsker udbuddet af arbejdskraft, så fører det hen ad vejen til højere lønninger, hvorved der bliver færre jobs til rådighed. De historiske erfaringer fra både Danmark og udlandet viser klart, at en mindre arbejdsstyrke på langt sigt ikke fører til lavere arbejdsløshed, men blot til lavere beskæftigelse.
Den anden begrundelse for efterlønnen var, at den skulle give de nedslidte mulighed for at trække sig tilbage efter at have taget deres tørn. Men i praksis bruges efterlønsordningen af mange andre end de nedslidte.
Vismændene anerkender fuldt ud, at de nedslidte kan have behov for tidligere tilbagetrækning end andre, men dette behov kunne efter vor opfattelse tilgodeses gennem en justering af førtidspensionsordningen, der jo netop er målrettet mod personer, der har svært ved at klare sig på arbejdsmarkedet. En anden mulighed ville være at forbeholde retten til efterløn til personer, der f.eks. har været mindst 40 år på arbejdsmarkedet. Dermed ville man i praksis udelukke efterløn til personer med længere uddannelse, der typisk har mindre nedslidende jobs.
Erstatning af efterlønnen med en ordning målrettet mod de nedslidte ville bidrage til at fremtidssikre velfærdsstaten. Det er vigtigt at understrege, at der er tid til at forudannoncere og god tid til at indfase en sådan reform. Aldringen af befolkningen bliver først for alvor mærkbar et stykke ind i næste årti, så derfor behøver en ny efterlønsreform ikke at træde i kraft før om 10-15 år. Ved at forudannoncere reformen længe inden den træder i kraft, kan man give borgerne god tid til at tilpasse sig de nye regler.
Det store antal personer på overførselsindkomster afspejler bl.a., at vi har et hårdt arbejdsmarked, der udstøder mange mennesker, som har svært ved at leve op til de høje produktivitetskrav. Vismændene har i tidens løb foreslået en række initiativer, der kan forebygge udstødning af arbejdsmarkedet. Sådanne tiltag kunne f.eks. bestå i afgifter på dårligt arbejdsmiljø; øget anvendelse af skåne- og fleksjob understøttet af arbejdsgiverafgifter, der kan finansiere tilskud til oprettelse af job på særlige vilkår; udbygning af de sociale kapitler i overenskomsterne; øget adgang for førtidspensionister til at tage lønnet arbejde ved siden af pensionen, o.l. (se f.eks. kapitlet om marginalisering og udstødning i vismandsrapporten om Dansk Økonomi, Forår 2000). I tillæg til de åbenlyse menneskelige og socialpolitiske gevinster ville en mindsket udstødning fra arbejdsmarkedet også reducere de fremtidige finansieringsproblemer for velfærdsstaten.
Den aktuelle velfærdsdebat er som nævnt igangsat af, at vi står overfor en befolkningsudvikling, der ifølge de økonomiske fremskrivninger vil skabe et væsentligt øget pres på de offentlige finanser. Økonomerne kommer dermed ofte til at fremstå som nogle humørdræbere, der argumenterer for, at vi er nødt til at gennemføre nogle velfærdsreformer, som ingen egentlig har lyst til, men som vi ikke kan komme udenom. Dette er et ret negativt udgangspunkt for debatten, der er lidet egnet til at skabe folkelig opbakning til reformkravene. I virkeligheden kan der argumenteres langt mere offensivt for de foreslåede reformer, uden at bruge befolkningsudviklingen som begrundelse.
De mest oplagte eksempler herpå er integrationsproblematikken og problemet omkring udstødning af arbejdsmarkedet. En bedre integration af indvandrerne på arbejdsmarkedet og mindsket udstødning vil have en række klare fordele ved at sikre en større sammenhængskraft i samfundet. Dette gælder, uanset hvordan den fremtidige udvikling i befolkningen bliver. At bedre integration og mindre udstødning så tilmed vil bidrage væsentligt til at løse det fremtidige finansieringsproblem for velfærdsstaten, kan betragtes som en ekstra sidegevinst, men bør ikke være det afgørende argument.
Uanset befolkningsudviklingen bør vi også arbejde på, at de unge finder hurtigere vej gennem uddannelsessystemet. For mange unge kan et enkelt sabbatår være et led i en nødvendig afklaringsproces, inden de træffer det endelige uddannelsesvalg. Men mange unge i Danmark er adskillige år om at træffe dette valg, og en analyse i vismandsrapporten fra efteråret 2003 viser, at flere sabbatår inden påbegyndelsen af studierne klart øger risikoen for, at de pågældende falder fra på de lange videregående uddannelser. Det tyder på, at det vil være i de unges egen interesse, at de tilskyndes til at komme hurtigere i gang med en uddannelse, f.eks. ved justeringer i SU-systemet. Oveni får samfundet så den gevinst, at de unge hurtigere kommer ud og bidrager på arbejdsmarkedet.
Det forhold, at den fremtidige befolkningsudvikling vil gøre efterlønsordningen væsentligt dyrere, er selvfølgelig et argument for at genoverveje ordningen. Men selv hvis man ser bort herfra, er der et argument for at overveje en reform: Hvis formålet med efterlønnen er at tilgodese de nedslidte, så bør ordningen målrettes mod denne gruppe. Derved kan der frigøres offentlige ressourcer til andre gode formål.
Pointen er, at der er mange potentielle samfundsmæssige gevinster ved at reformere de dele af vort velfærdssystem, der ikke længere opfylder deres oprindelige formål, eller som har vist sig at have utilsigtede bivirkninger.
Udgangspunktet for den aktuelle velfærdsdebat er det velkendte forhold, at der om nogle år vil være væsentligt flere ældre i forhold til de erhvervsaktive. Samtidigt stiger andelen af indvandrere og deres efterkommere, der har en lavere erhvervsdeltagelse end den øvrige befolkning. Der bliver derfor flere uden for arbejdsmarkedet, som skal forsørges af færre på arbejdsmarkedet. Dermed er der udsigt til væsentligt højere skatter end i dag, hvis overførselsmodtagerne skal have samme indkomstudvikling som de erhvervsaktive, og hvis vi skal fastholde samme offentlige serviceniveau som i dag. Man kan diskutere problemets størrelsesorden, da det afhænger af en række fremtidige udviklingstendenser, men befolkningsudviklingen er så markant, at der under alle omstændigheder vil være et problem.
Det er blevet fremført bl.a. i Information at vi i fremtiden vil være rigere og derfor vil være i stand til at betale en større andel af vor indkomst i skat uden at skulle gå ned i privat levestandard. Tendensen til stigning i kapitalens og arbejdskraftens internationale mobilitet bevirker imidlertid, at det bliver stadigt sværere at opretholde et højt skattetryk på de mobile produktionsfaktorer, som har mulighed for at flytte til andre lande med lavere skat. Derfor bliver det givetvis en udfordring blot at fastholde det nuværende skattetryk, og der synes i øvrigt ikke at være politisk tilslutning til at lade skatterne stige. Andre teoretiske muligheder er at forringe den offentlige service, at skære i indkomstoverførslerne, eller at udvide anvendelsen af brugerbetaling i den offentlige sektor. Men det er jo heller ikke just tiltag, der møder begejstret tilslutning.
Vismændene og andre har derfor slået til lyd for, at man først og fremmest satser på at løse velfærdsstatens fremtidige finansieringsproblem gennem en politik, der kan flytte personer fra overførselsindkomst til beskæftigelse. Dvs. en politik, der permanent reducerer arbejdsløsheden, øger indvandrernes erhvervsdeltagelse, får de unge hurtigere gennem uddannelsessystemet, mindsker udstødningen af svage grupper, og får de ældre årgange til at blive længere på arbejdsmarkedet. Også disse ændringer vil imidlertid kræve kontroversielle reformer.
Det er baggrunden for, at vismændene f.eks. har tilladt sig at kritisere efterlønsordningen. Vor kritik skyldes, at ordningen efter vor opfattelse ikke opfylder sine erklærede målsætninger. Da efterlønnen blev indført, gav man to hovedbegrundelser for den. Den ene var, at tidligere tilbagetrækning ville mindske arbejdsløsheden ved at reducere udbuddet af arbejdskraft de ældre i arbejde skulle give plads for de arbejdsløse unge. Desværre overså man, at arbejdsmarkedet er netop det, som ordet siger, nemlig et marked: Når man mindsker udbuddet af arbejdskraft, så fører det hen ad vejen til højere lønninger, hvorved der bliver færre jobs til rådighed. De historiske erfaringer fra både Danmark og udlandet viser klart, at en mindre arbejdsstyrke på langt sigt ikke fører til lavere arbejdsløshed, men blot til lavere beskæftigelse.
Den anden begrundelse for efterlønnen var, at den skulle give de nedslidte mulighed for at trække sig tilbage efter at have taget deres tørn. Men i praksis bruges efterlønsordningen af mange andre end de nedslidte.
Vismændene anerkender fuldt ud, at de nedslidte kan have behov for tidligere tilbagetrækning end andre, men dette behov kunne efter vor opfattelse tilgodeses gennem en justering af førtidspensionsordningen, der jo netop er målrettet mod personer, der har svært ved at klare sig på arbejdsmarkedet. En anden mulighed ville være at forbeholde retten til efterløn til personer, der f.eks. har været mindst 40 år på arbejdsmarkedet. Dermed ville man i praksis udelukke efterløn til personer med længere uddannelse, der typisk har mindre nedslidende jobs.
Erstatning af efterlønnen med en ordning målrettet mod de nedslidte ville bidrage til at fremtidssikre velfærdsstaten. Det er vigtigt at understrege, at der er tid til at forudannoncere og god tid til at indfase en sådan reform. Aldringen af befolkningen bliver først for alvor mærkbar et stykke ind i næste årti, så derfor behøver en ny efterlønsreform ikke at træde i kraft før om 10-15 år. Ved at forudannoncere reformen længe inden den træder i kraft, kan man give borgerne god tid til at tilpasse sig de nye regler.
Det store antal personer på overførselsindkomster afspejler bl.a., at vi har et hårdt arbejdsmarked, der udstøder mange mennesker, som har svært ved at leve op til de høje produktivitetskrav. Vismændene har i tidens løb foreslået en række initiativer, der kan forebygge udstødning af arbejdsmarkedet. Sådanne tiltag kunne f.eks. bestå i afgifter på dårligt arbejdsmiljø; øget anvendelse af skåne- og fleksjob understøttet af arbejdsgiverafgifter, der kan finansiere tilskud til oprettelse af job på særlige vilkår; udbygning af de sociale kapitler i overenskomsterne; øget adgang for førtidspensionister til at tage lønnet arbejde ved siden af pensionen, o.l. (se f.eks. kapitlet om marginalisering og udstødning i vismandsrapporten om Dansk Økonomi, Forår 2000). I tillæg til de åbenlyse menneskelige og socialpolitiske gevinster ville en mindsket udstødning fra arbejdsmarkedet også reducere de fremtidige finansieringsproblemer for velfærdsstaten.
Den aktuelle velfærdsdebat er som nævnt igangsat af, at vi står overfor en befolkningsudvikling, der ifølge de økonomiske fremskrivninger vil skabe et væsentligt øget pres på de offentlige finanser. Økonomerne kommer dermed ofte til at fremstå som nogle humørdræbere, der argumenterer for, at vi er nødt til at gennemføre nogle velfærdsreformer, som ingen egentlig har lyst til, men som vi ikke kan komme udenom. Dette er et ret negativt udgangspunkt for debatten, der er lidet egnet til at skabe folkelig opbakning til reformkravene. I virkeligheden kan der argumenteres langt mere offensivt for de foreslåede reformer, uden at bruge befolkningsudviklingen som begrundelse.
De mest oplagte eksempler herpå er integrationsproblematikken og problemet omkring udstødning af arbejdsmarkedet. En bedre integration af indvandrerne på arbejdsmarkedet og mindsket udstødning vil have en række klare fordele ved at sikre en større sammenhængskraft i samfundet. Dette gælder, uanset hvordan den fremtidige udvikling i befolkningen bliver. At bedre integration og mindre udstødning så tilmed vil bidrage væsentligt til at løse det fremtidige finansieringsproblem for velfærdsstaten, kan betragtes som en ekstra sidegevinst, men bør ikke være det afgørende argument.
Uanset befolkningsudviklingen bør vi også arbejde på, at de unge finder hurtigere vej gennem uddannelsessystemet. For mange unge kan et enkelt sabbatår være et led i en nødvendig afklaringsproces, inden de træffer det endelige uddannelsesvalg. Men mange unge i Danmark er adskillige år om at træffe dette valg, og en analyse i vismandsrapporten fra efteråret 2003 viser, at flere sabbatår inden påbegyndelsen af studierne klart øger risikoen for, at de pågældende falder fra på de lange videregående uddannelser. Det tyder på, at det vil være i de unges egen interesse, at de tilskyndes til at komme hurtigere i gang med en uddannelse, f.eks. ved justeringer i SU-systemet. Oveni får samfundet så den gevinst, at de unge hurtigere kommer ud og bidrager på arbejdsmarkedet.
Det forhold, at den fremtidige befolkningsudvikling vil gøre efterlønsordningen væsentligt dyrere, er selvfølgelig et argument for at genoverveje ordningen. Men selv hvis man ser bort herfra, er der et argument for at overveje en reform: Hvis formålet med efterlønnen er at tilgodese de nedslidte, så bør ordningen målrettes mod denne gruppe. Derved kan der frigøres offentlige ressourcer til andre gode formål.
Pointen er, at der er mange potentielle samfundsmæssige gevinster ved at reformere de dele af vort velfærdssystem, der ikke længere opfylder deres oprindelige formål, eller som har vist sig at have utilsigtede bivirkninger.
Peter Birch Sørensenn
Information,
7. juli 2004
Skrevet i relation til