Erhvervspolitik og vindmøller

Forårets vismandsrapport indeholder en vurdering af fordele og omkostninger ved 1990'ernes miljø- og energipolitik. Det har ofte været fremhævet, at denne politik har ført til fremkomsten af en konkurrencedygtig miljøsektor, herunder specielt en vindmøllebranche der er førende på verdensmarkedet. Derfor har en del af analyserne i vismandsrapporten omhandlet miljøsektoren og vurderet, i hvor høj grad udviklingen i sektoren skyldes den miljø- og energipolitik, der blev ført i perioden. Miljøsektoren består af bl.a. vindmølleproducenter, rådgivende ingeniører, renovations- og kloakeringsselskaber og genbrugsvirksomheder. Sektoren beskæftigede i 1999 ca. 29.000 personer, eksporterede for ca. 13 mia. kr. og havde en værditilvækst på ca. 18 mia. kr.

Det må forventes, at miljøpolitik vil gavne miljøsektoren. En del miljøproblemer skyldes, at nogle virksomheder og husholdninger kan spare penge ved ikke at tage miljøhensyn. De manglende miljøhensyn er dog ikke gratis for resten af samfundet, som må leve med forureningsproblemer eller afholde omkostningerne ved at rydde op efter forurenerne. Miljøpolitikken virker netop ved at "gøre det dyrere" at skade miljøet, f.eks. ved at forbyde, afgiftsbelægge eller på anden måde regulere miljøskadelige handlinger. Alternativt kan handlinger, der gavner miljøet, belønnes, f.eks. ved at give subsidier til miljøvenlig produktion. På denne måde tilskyndes mulige forurenere til en mere miljøvenlig adfærd. Eller hvis forureningen ikke kan reduceres, vil miljøpolitikken gøre produktionen dyrere, således at konkurrerende produkter, der ikke forårsager den samme forurening, overtager en del af markedet. Hvis ikke forureneren selv har tilstrækkelig ekspertise inden for forureningsbekæmpelse, betaler han måske en virksomhed for at hjælpe sig. Miljøpolitikken kan således have gunstige erhvervspolitiske virkninger, som bør inddrages i vurderingen af miljøpolitikkens samlede fordelagtighed.

En ting er imidlertid at tage højde for positive erhvervspolitiske virkninger i udformningen af milj øpolitikken. Noget andet er at satse målrettet på at opnå eller udbygge en international styrkeposition inden for miljøsektoren.

Selvom miljøsektoren isoleret set klarer sig godt ved stram miljøpolitik, indebærer det ikke nødvendigvis, at samfundet skal satse på denne sektor. Der er mange nyttige anvendelser af offentlige midler, men kun en begrænset mængde af disse til rådighed. Vælges det at tilgodese en sektor, fravælges samtidig andre alternativer, såsom f.eks. at støtte andre sektorer eller forbedre uddannelsessystemet. Gennemførelse af et tiltag er således forbundet med en alternativomkostning svarende til værdien af den bedste alternative anvendelse af de offentlige midler. Hvis værdien af det tiltag, der gennemføres, er mindre end alternativomkostningen, lider samfundet et tab, fordi man valgte et bedre alternativ fra.

En sektor kan skabe værdi for samfundet på flere måder. Den kan præstere et overskud eller den kan skabe velfærd hos forbrugerne. Eller den kan øge beskæftigelsen. Værdien af øget beskæftigelse opstår, hvis arbejdsløsheden ville være større, såfremt sektoren ikke fandtes. Værdien af den velfærd, forbrugerne opnår, og den samfundsmæssige værdi af at øge beskæftigelsen, er også vigtige for værdien af en sektor. Forbrugernes velfærd er dog i højere grad målet for tiltag, der skaber øget konkurrence i en sektor, og beskæftigelsen er i højere grad målet med arbejdsmarkedspolitikken. Her vælger vi at fokusere på forhold, der har fokus i erhvervspolitikken, nemlig indtjeningsevne og omkostninger. Indtjeningsevne vurderes ud fra afkastet til kapital, men da arbejdskraften får del i værdiskabelsen, inddrages lønnen til arbejdskraft også i analyserne.

Hvis erhvervspolitikken skal målrettes mod enkelte sektorer, er det en stor udfordring at udpege de mest perspektivrige sektorer og de tiltag, der gavner sektorerne mest. I vismandsrapporten ser vi først på, om miljøsektoren som sådan ser ud til at være mere perspektivrig end andre sektorer.

Analyserne i rapporten tyder ikke på, at miljøsektoren generelt er et godt sted at bruge offentlig støtte. En sammenligning af afkastet til kapital og lønnen til beskæftigede i miljøsektoren med de tilsvarende størrelser i andre sektorer tyder på, at miljøsektorens aflønning af arbejdskraft og kapital generelt er ringere end den, sammenlignelige brancher uden for miljøsektoren har opnået. Hvis det offentlige skulle satse på at skabe beskæftigelse i miljøsektoren, ville det sandsynligvis give et mindre afkast til både ejere og medarbejdere, end hvis indsatsen blev rettet mod andre sektorer. Ligeledes har den danske miljøsektor generelt ikke oplevet større vækst end andre sektorer i 1990'erne - på trods af en aktiv miljøpolitik i perioden. Mere dokumentation er nødvendig, hvis det skal sandsynliggøres, at offentlig støtte til miljøsektoren som helhed er bedre end støtte til andre sektorer.

Vindmølleindustrien har dog både oplevet større vækst gennem 1990'erne og har givet højere aflønning af kapital og arbejdskraft end lignende brancher uden for miljøsektoren. Noget tyder derfor på, at offentlig støtte til denne sektor kan være værdifuld. Derfor analyseres forskellige politikker rettet mod denne branche nærmere.

De erhvervsmæssige fordele består i, at opførelse af vindmøller giver branchen værdifuld erfaring, som reducerer omkostningerne ved at producere vindmøller fremover. Herudover øger offentlige tilskud til forskning og udvikling vindmøllers effektivitet og reducerer dermed omkostningerne ved at producere vindmøller med en given kapacitet. Den erhvervspolitiske værdi af de faktiske tilskud, der i 1990'erne blev givet til at producere el ved hjælp af vindmøller, er på ca. 2 mia. kr. i nutidsværdi.

Tilskud til elproduktion på vindmøller reducerer kun omkostningerne ved produktion af vindm øller indirekte, fordi der først skal opføres vindmøller for at opnå erfaringsgevinster. Opførelsen af vindmøller har ud over erfaringsgevinster også miljøgevinster. På den ande n side er vindmøller forbundet med investeringsomkostninger og driftsomkostninger. Sammenholdes de nævnte omkostninger og fordele ved opførelse af vindmøller opnås et samfundsmæssigt underskud på ca. 3 mia. kr. i nutidsværdi.

Andre beregninger tyder omvendt på, at tilskud til forskning og udvikling inden for vindkraft er en god forretning for samfundet. Vi mener, at dette er tegn på, at hvis det offentlige skal støtte vindmøller i Danmark, er det bedre at støtte forskning i og udvikling af vindmøller end at støtte drift og opførelse af vindmøller. Selvom man har en sektor med potentiale, kan en uheldigt sammensat politik alligevel blive en dårlig forretning for Danmark.

Det illustrerer, at selv om vindmøllebranchen er den miljøbranche, der har klaret sig bedst, er det ikke sikkert, offentlig støtte til branchen vil give overskud for samfundet. Brugen af offentlige midler til at støtte enkelte erhverv koster, fordi andre værdige formål må forbigås. Før der satses offentlige midler på at støtte enkelte erhverv bør det sandsynliggøres, at den samfundsmæssige værdi af støtten overstiger omkostningerne.

Det er vigtigt at få understreget, at når vi stiller spørgsmålstegn ved værdien af vindkraftudbygningen - som jo ikke kan gøres om - så skyldes det et ønske om at få politikere til at stille lignende spørgsmål næste gang, en offentlig satsning på en branche eller sektor er på den politiske dagsorden. Brug af samfundsøkonomiske analyser er nødvendig for at højne kvaliteten af de offentlige tiltag, der gennemføres.

Læs mere i vismandsrapporten forår 2002.