Klimalækage og dansk landbrug

Gavner det klimaet at lægge en afgift på danske virksomheders udledning af drivhusgasser? Hvis produktionen og udledningerne blot flytter til udlandet, er klimaet vel lige vidt?

Det spørgsmål belyser vi i vores rapport om dansk klimapolitik, der udkom for nogle måneder siden. Vores beregninger viser, at udlandets udledninger stiger svarende til omkring 20 pct. af den danske reduktion. Denne ’’lækage’’ er beregnet ved en ensartet afgift på 1.200 kr. pr. ton CO₂e, der ifølge vores beregninger er den billigste måde at nå klimalovens 2030-mål. Den beregnede lækage betyder, at der trods større udledninger i udlandet er en reel effekt på klimaet af en dansk afgift på alle drivhusgasser. Det gælder også for en konkurrenceudsat sektor som landbruget, hvor problemet med udflytning af produktion og udledninger er særligt stort. Her vil en afgift medføre, at udlandets udledninger stiger svarende til 35 pct. af reduktionen i dansk landbrug – altså en lækagerate på 35 pct.

En vigtig pointe er dog, at lækagen afhænger af en lang række forhold, der ikke kan forventes at være konstante over tid. Opgørelsen af lækagerate er således forbundet med betydelig usikkerhed. En af de ting lækagen afhænger af, er klimapolitikken i udlandet, og jo strammere klimapolitikken i udlandet er, jo mindre er lækagen. Den ambitiøse klimapolitik i Danmark bygger på, at udlandet følger med, og gør de det, vil lækagen aftage over tid, i takt med at resten af verden (forhåbentlig) bliver mere ambitiøse.

Umiddelbart kunne man godt forestille sig, at når for eksempel dansk landbrug producerer en flæskesteg mindre, så vil forbrugerne købe en udenlandsk i stedet. Hvis de køber flæskestegen eksempelvis i Polen, så er vi måske lige vidt, for de udledninger, vi sparer i Danmark, kommer bare i Polen. Hvis det så oven i købet er sådan, at polsk landbrug er mindre klimavenligt end dansk – dvs. hvis udledningen pr. produceret enhed er større Polen end i Danmark – så kan lækagen umiddelbart synes større end 100 pct. Og så gør vi klimaet en bjørnetjeneste.

Men virkeligheden er en hel del mere kompliceret. Hvis vi holder os til eksemplet med flæskesteg, vil en afgift på drivhusgasser ganske rigtigt betyde, at dansk landbrug producerer færre grise, fordi prisen stiger og efterspørgslen falder. Nogle forbrugere vil købe en polsk flæskesteg i stedet, men en del vil fortsat købe dansk, fordi de synes, dansk kød smager bedre, eller fordi de har større tillid til, at sundhed og dyrevelfærd er i orden. Samtidig vil afgiften give landmanden en tilskyndelse til at ændre den produktion, der fortsat er i Danmark, i en klimavenlig retning. Det vil trække i retning af, at de danske udledninger falder mere end produktionsfaldet, og dermed, at lækagen mindskes.

Og så er polsk flæskesteg ikke det eneste alternativ forbrugerne har. Nogle af de forbrugere der fravælger dansk flæske steg vælger måske at købe en kylling i stedet. Da klimaudledningen er mindre end for flæskesteg, så falder lækagen. Andre forbrugere vælger måske oksekød i stedet for den danske flæskesteg, og det vil trække lækagen op.

Endelig er det ikke nok at se alene på udledningen fra produktionen af grise. Man skal tage højde for hele produktionskæden. Hvis den danske produktion eksempelvis anvender importeret foder med et højere klimaaftryk, end man gør i Polen, så vil det trække lækagen ned – og omvendt, hvis det importerede foder i Danmark er mindre klimabelastende.

Jo mere ambitiøs klimapolitikken er i udlandet, jo mindre er lækagen set fra dansk side. Mht. CO₂-afgifter er det i den sammenhæng værd at bemærke, at tre af vores største handelspartnere, Norge, Sverige og Tyskland allerede er mere ambitiøse end Danmark. Udlandet kan også være bundet af lofter over den samlede udledning, og her må de pågældende lande gennemføre tiltag, der kompenserer på de ekstra udledninger, der skabes af en strammere dansk klimapolitik.

I eksemplet med polske flæskestege: Hvis udledningerne fra polsk griseproduktion øges, når vi lægger en afgift på produktion af danske grise, så vil Polen være nødt til at gennemføre tiltag andre steder for at holde de polske udledninger under det udledningsloft, der er vedtaget i EU. Dette kan ske gennem skrappere klimaregulering af polsk landbrug eller en afgift på brændstof til biler eller noget helt tredje. Hvis den polske regering på den måde modvirker de større udledninger fra det polske landbrug, reduceres den lækage, der opstår som følge af dansk klimapolitik.

Lækagen afhænger altså af beslutninger og adfærd i alle disse led i produktionskæden frem til slutforbrugeren. Der er en række led, der entydigt trækker lækagen ned, og der derfor er god grund til at forvente en lækagerate væsentligt under 100 pct. Omvendt kan det ikke udelukkes, at den kan være større, da der også er led, der trækker op. Skal det være andet end gætværk, må lækageraten beregnes konkret med relevante data og velfunderede modeller af danske og udenlandske forbrugeres og producenters adfærd. Det er forudsætningen for, at man får en ordentlig kvantificering af hvert af de nævnte led ovenfor.

Det er nøjagtig, hvad vi har gjort i vores seneste miljørapport. Vi benytter en international handelsmodel, som forskningsverdenen bruger til analyser af lækage og globale effekter af klimaregulering. Den har vi kombineret med en mere detaljeret model af dansk økonomi, der bl.a. beskriver landbrugets og forbrugernes reaktioner. Selvom vores beregninger viser, at lækagen for nogle varer, som fx mejeriprodukter, er tæt på 100 pct., så er den gennemsnitlige lækagerate væsentligt mindre.

Vores nye beregninger viser, at den samlede lækage er omkring 20 pct., og lækagen i landbruget omkring 35 pct. Det betyder, at dansk klimapolitik, herunder også klimaregulering af landbruget, vil have en reel klimaeffekt. Usikkerheden er imidlertid stor, og vores beregninger er ingenlunde hugget i sten. Et blandt flere vigtige elementer i beregningen er dansk landbrugs klimaintensitet relativt til udlandet. Vi kan se, at den relative klimaintensitet har udviklet sig meget historisk, og den vil uden tvivl også ændre sig i fremtiden. Vi vil derfor ikke være overraskede, hvis lækageraten i landbruget i 2030 i stedet bliver 50 pct., ej heller hvis den bliver lavere end de 35 pct., der er vores bedste bud.

Usikkerheden om lækageberegningen er et vigtig budskab i rapporten. Usikkerheden gør, at det er svært at ramme rigtigt, hvis man gerne vil tilpasse afgiften for at reducere lækagen.

I princippet kan man reducere lækage ved at give fradrag i afgiftsbetalingen til de produktionsgrene, hvor lækagen er særlig stor. Men usikkerheden gør, at man let kommer til at give for store fradrag nogle steder og for små andre steder. Fradragene beskytter produktion og jobs i de pågældende erhverv, men lækagereduktionen må forventes at blive begrænset og falde over tid, hvis udlandets klimambitioner stiger.

Hvis man giver fradrag til de erhverv, der vurderes at være mest lækageudsatte, så vil de pågældende erhverv bidrage mindre til klimamålet. De manglende reduktioner skal i stedet foretages i andre dele af økonomien og så er det her, der tabes produktion og jobs. Endvidere bliver den samlede regning for at nå 2030 målet større fordi mange af de billigste reduktioner findes i blandt andet landbruget. Om det er ekstraregningen værd at beskytte jobs i landbruget og andre forurenende erhverv, er en afvejning, som politikerne må foretage.