Forstoppelse. Betalingsring er vejen frem
Skal vi have vejbenyttelsesafgifter i København? Spørgsmålet har været debatteret intenst i den seneste tid på baggrund af flere analyser og rapporter.
Tilsyneladende stritter resultaterne i forskellige retninger. Spørgsmålet er, om der kan uddrages en fælles konklusion? Ja, det kan der: Inden for kort tid – måske allerede nu – har trængslen i og omkring hovedstaden nået et niveau, der nødvendiggør, at der gribes ind. Dertil er vejbenyttelsesafgifter et oplagt instrument, men anvendelsen af afgiftsindtægterne har stor betydning for, om det er en god ide.
Der findes forskellige slags vejbenyttelsesafgifter: F.eks. skal bilister i dag betale for at passere betalingsringe omkring flere storbyer, f.eks. Oslo, Stockholm og London. Et mere præcist, men også dyrere instrument, er roadpricing. Her betales en afgift pr. kørt kilometer afhængig af hvor og hvornår, der køres - systemet er endnu under teknologisk udvikling og bliver derfor med tiden en mere og mere realistisk mulighed.
Trafikken stiger med den økonomiske vækst. Trafik har både fordele og ulemper. Vi er glade for at kunne transportere os hurtigt og let til fritidsfornøjelser, og transport er en nødvendig del af produktionen i et moderne samfund. Men samtidig giver stigende trafik dog mere forurening, støj, ulykker og trængsel – det kaldes eksterne effekter. Der er således to modsatrettede hensyn, der skal afvejes.
Umiddelbart kan man måske mene, at det er den enkeltes frie valg at sidde i en bilkø hver morgen til arbejde, og at myndighederne ikke bør blande sig i det. Men når en person vælger at sidde i køen forøges trængslen også for andre, og hvis myndighederne ikke griber ind, vil trængslen blive for stor.
Det gælder altså om at finde et passende niveau for trafikken, hvor gevinsterne ved mere trafik er afvejet i forhold til ulemperne. På landet påvirkes kun få personer af forurening og støj, og der er færre biler og dermed færre ulykker og mindre trængsel. Dvs. ulemperne er forholdsvis små, hvilket reducerer behovet for regulering. I byerne – særligt i myldretiden – er trængslen betydelig og mange mennesker påvirkes af f.eks. forurening. Behovet for regulering er dermed stort.
Hidtil har myndighederne forsøgt at løse trængselsproblemerne ved at investere i mere infrastruktur – veje og kollektiv transport. Det er nødvendigt at udbygge og vedligeholde infrastrukturen, men det er hverken realistisk eller hensigtsmæssigt udelukkende at forsøge at fjerne trængselsproblemerne med trafikinvesteringer. Problemerne løses bedst ved at kombinere investeringerne med regulering, f.eks. vejbenyttelsesafgifter.
Vi har i samarbejde med DanmarksTransportforskning udviklet en beregningsmodel til at analysere vejbenyttelsesafgifter i Hovedstadsområdet. Ud over at vurdere de trafikale effekter har vi gjort meget ud af at vurdere, hvorledes bl.a. arbejdsmarkedet påvirkes: På den ene side må man forvente, at arbejdsudbuddet falder, når det bliver dyrere at pendle, på den anden side kan man bruge afgiftsprovenuet til at lempe indkomstskatterne, hvilket forøger arbejdsudbuddet og dermed velstanden i samfundet.
Vi når frem til, at der allerede nu med fordel kan etableres en betalingsring omkring Københavns- og Frederiksberg kommuner. Hvis der betales 40 kr. pr. passage i myldretiden og 20 kr. udenfor, vil der være en årlig samfundsøkonomisk gevinst på knap 400 mio. kr. Men kun hvis afgiftsprovenuet anvendes til at lempe indkomstskatterne! Hvis provenuet i stedet anvendes til at subsidiere offentlig transport i København eller til at forøge transportfradraget for transport i København falder gevin-sten til ca. 200 mio. kr. pr. år. Ved at lempe indkomstskatterne stimuleres arbejdsudbuddet meget, hvilket ikke er tilfældet med de andre anvendelser af provenu.
Nogle politikere har ment, at provenuet bør tilfalde københavnerne. Vi har konstrueret systemet således, at provenuet tilbageføres til de regioner, hvor trafikanterne kommer fra. Det kan f.eks. være i form af bloktilskud, der gør det muligt for kommunerne at reducere indkomstskatten. Og i de kommuner, hvor trafikanterne rammes hårdest, kan skatten sænkes mest. Dermed kommer alle regioner til at vinde ved systemet.
Vi har også analyseret egentlig roadpricing, men finder, at det næppe vil være en fordel i dag. Det skyldes, at etablerings- og driftsomkostningerne er for store.
Der er imidlertid meget store usikkerheder i denne form for analyser. Derfor bør der foretages yderligere undersøgelser, før der træffes beslutning om etablering af en betalingsring. Men i løbet af en kortere årrække må det forventes, at trafikken stiger yderligere, hvilket forøger gevinsten ved vej-benyttelsesafgifter. Samtidig vil den teknologiske udvikling reducere etablerings- og driftsomkostningerne, særligt for roadpricing. Det må således forventes, at gevinsterne forøges, og omkostningerne reduceres, og at vejbenyttelsesafgifter entydigt kan anbefales inden for et årti, og det kan vise sig at roadpricing til den tid er det mest effektive.
Institut for Miljøvurdering (IMV) har i en netop publiceret rapport analyseret en tilsvarende problemstilling. IMV finder, at der ikke vil være en gevinst ved vejbenyttelsesafgifter nu, men at der vil være det om ti år. Til den tid foretrækker IMV – i modsætning til os – roadpricing frem for en betalingsring. IMV har anvendt et modelapparat, der er meget forskelligt for vores – stærkere på nogle punkter, svagere på andre. IMV fokuserer meget på de trafikale effekter. Blandt andet derfor finder IMV f.eks., at vejbenyttelsesafgifter pga. omvejskørsel kan få trængslen til at stige. Og dermed forsvinder gevinsten. Vi forholder os ikke direkte til den præcise udformning af systemet – men antager, at der vælges et hensigtsmæssigt design. Spørgsmålet er, om det er muligt at udforme systemet, så de uheldige konsekvenser i IMV’s analyse undgås. Det er blandt andet derfor, vi er så forsigtige i vores anbefaling.
IMV inddrager kun i begrænset omfang effekter på arbejdsmarkedet og betydningen af forskellige provenuanvendelser, og de fokuserer på det korte sigt, hvor vi vurderer, at de langsigtede effekter er de vigtigste. Vores analyser tyder på, at de overordnede økonomiske effekter er af altafgørende betydning. IMV finder også, at fordelene på længere sigt vil være større end på kort sigt.
Metoderne har således hver deres styrker og svagheder, og vi mener, at IMV’s og vores analyser kan betragtes som forskellige bidrag til at give indsigt i emnet.
På trods af forskellene er vi egentlig ret enige: Det er ikke et spørgsmål, om vi skal have vejbenyttelsesafgifter i Københavnsområdet - det skal vi, og afgiftsprovenuet skal ikke øremærkes til transportsektoren! Spørgsmålet er blot, hvornår systemet skal indføres, og hvordan det præcis skal designes.
Tilsyneladende stritter resultaterne i forskellige retninger. Spørgsmålet er, om der kan uddrages en fælles konklusion? Ja, det kan der: Inden for kort tid – måske allerede nu – har trængslen i og omkring hovedstaden nået et niveau, der nødvendiggør, at der gribes ind. Dertil er vejbenyttelsesafgifter et oplagt instrument, men anvendelsen af afgiftsindtægterne har stor betydning for, om det er en god ide.
Der findes forskellige slags vejbenyttelsesafgifter: F.eks. skal bilister i dag betale for at passere betalingsringe omkring flere storbyer, f.eks. Oslo, Stockholm og London. Et mere præcist, men også dyrere instrument, er roadpricing. Her betales en afgift pr. kørt kilometer afhængig af hvor og hvornår, der køres - systemet er endnu under teknologisk udvikling og bliver derfor med tiden en mere og mere realistisk mulighed.
Trafikken stiger med den økonomiske vækst. Trafik har både fordele og ulemper. Vi er glade for at kunne transportere os hurtigt og let til fritidsfornøjelser, og transport er en nødvendig del af produktionen i et moderne samfund. Men samtidig giver stigende trafik dog mere forurening, støj, ulykker og trængsel – det kaldes eksterne effekter. Der er således to modsatrettede hensyn, der skal afvejes.
Umiddelbart kan man måske mene, at det er den enkeltes frie valg at sidde i en bilkø hver morgen til arbejde, og at myndighederne ikke bør blande sig i det. Men når en person vælger at sidde i køen forøges trængslen også for andre, og hvis myndighederne ikke griber ind, vil trængslen blive for stor.
Det gælder altså om at finde et passende niveau for trafikken, hvor gevinsterne ved mere trafik er afvejet i forhold til ulemperne. På landet påvirkes kun få personer af forurening og støj, og der er færre biler og dermed færre ulykker og mindre trængsel. Dvs. ulemperne er forholdsvis små, hvilket reducerer behovet for regulering. I byerne – særligt i myldretiden – er trængslen betydelig og mange mennesker påvirkes af f.eks. forurening. Behovet for regulering er dermed stort.
Hidtil har myndighederne forsøgt at løse trængselsproblemerne ved at investere i mere infrastruktur – veje og kollektiv transport. Det er nødvendigt at udbygge og vedligeholde infrastrukturen, men det er hverken realistisk eller hensigtsmæssigt udelukkende at forsøge at fjerne trængselsproblemerne med trafikinvesteringer. Problemerne løses bedst ved at kombinere investeringerne med regulering, f.eks. vejbenyttelsesafgifter.
Vi har i samarbejde med DanmarksTransportforskning udviklet en beregningsmodel til at analysere vejbenyttelsesafgifter i Hovedstadsområdet. Ud over at vurdere de trafikale effekter har vi gjort meget ud af at vurdere, hvorledes bl.a. arbejdsmarkedet påvirkes: På den ene side må man forvente, at arbejdsudbuddet falder, når det bliver dyrere at pendle, på den anden side kan man bruge afgiftsprovenuet til at lempe indkomstskatterne, hvilket forøger arbejdsudbuddet og dermed velstanden i samfundet.
Vi når frem til, at der allerede nu med fordel kan etableres en betalingsring omkring Københavns- og Frederiksberg kommuner. Hvis der betales 40 kr. pr. passage i myldretiden og 20 kr. udenfor, vil der være en årlig samfundsøkonomisk gevinst på knap 400 mio. kr. Men kun hvis afgiftsprovenuet anvendes til at lempe indkomstskatterne! Hvis provenuet i stedet anvendes til at subsidiere offentlig transport i København eller til at forøge transportfradraget for transport i København falder gevin-sten til ca. 200 mio. kr. pr. år. Ved at lempe indkomstskatterne stimuleres arbejdsudbuddet meget, hvilket ikke er tilfældet med de andre anvendelser af provenu.
Nogle politikere har ment, at provenuet bør tilfalde københavnerne. Vi har konstrueret systemet således, at provenuet tilbageføres til de regioner, hvor trafikanterne kommer fra. Det kan f.eks. være i form af bloktilskud, der gør det muligt for kommunerne at reducere indkomstskatten. Og i de kommuner, hvor trafikanterne rammes hårdest, kan skatten sænkes mest. Dermed kommer alle regioner til at vinde ved systemet.
Vi har også analyseret egentlig roadpricing, men finder, at det næppe vil være en fordel i dag. Det skyldes, at etablerings- og driftsomkostningerne er for store.
Der er imidlertid meget store usikkerheder i denne form for analyser. Derfor bør der foretages yderligere undersøgelser, før der træffes beslutning om etablering af en betalingsring. Men i løbet af en kortere årrække må det forventes, at trafikken stiger yderligere, hvilket forøger gevinsten ved vej-benyttelsesafgifter. Samtidig vil den teknologiske udvikling reducere etablerings- og driftsomkostningerne, særligt for roadpricing. Det må således forventes, at gevinsterne forøges, og omkostningerne reduceres, og at vejbenyttelsesafgifter entydigt kan anbefales inden for et årti, og det kan vise sig at roadpricing til den tid er det mest effektive.
Institut for Miljøvurdering (IMV) har i en netop publiceret rapport analyseret en tilsvarende problemstilling. IMV finder, at der ikke vil være en gevinst ved vejbenyttelsesafgifter nu, men at der vil være det om ti år. Til den tid foretrækker IMV – i modsætning til os – roadpricing frem for en betalingsring. IMV har anvendt et modelapparat, der er meget forskelligt for vores – stærkere på nogle punkter, svagere på andre. IMV fokuserer meget på de trafikale effekter. Blandt andet derfor finder IMV f.eks., at vejbenyttelsesafgifter pga. omvejskørsel kan få trængslen til at stige. Og dermed forsvinder gevinsten. Vi forholder os ikke direkte til den præcise udformning af systemet – men antager, at der vælges et hensigtsmæssigt design. Spørgsmålet er, om det er muligt at udforme systemet, så de uheldige konsekvenser i IMV’s analyse undgås. Det er blandt andet derfor, vi er så forsigtige i vores anbefaling.
IMV inddrager kun i begrænset omfang effekter på arbejdsmarkedet og betydningen af forskellige provenuanvendelser, og de fokuserer på det korte sigt, hvor vi vurderer, at de langsigtede effekter er de vigtigste. Vores analyser tyder på, at de overordnede økonomiske effekter er af altafgørende betydning. IMV finder også, at fordelene på længere sigt vil være større end på kort sigt.
Metoderne har således hver deres styrker og svagheder, og vi mener, at IMV’s og vores analyser kan betragtes som forskellige bidrag til at give indsigt i emnet.
På trods af forskellene er vi egentlig ret enige: Det er ikke et spørgsmål, om vi skal have vejbenyttelsesafgifter i Københavnsområdet - det skal vi, og afgiftsprovenuet skal ikke øremærkes til transportsektoren! Spørgsmålet er blot, hvornår systemet skal indføres, og hvordan det præcis skal designes.
Peter Birch Sørensen, Jan Rose Skaksen og Michael Rosholm
Politiken,
7. juli 2006.
Skrevet i relation til