Dybe kriser fordrer ekstraordinære tiltag

Økonomien rammes løbende af konjunkturudsving, der trækker en ujævn udvikling i vækst og beskæftigelse med sig. Baggrunden kan være en vækstnedgang i udlandet, uro på de finansielle markeder eller rent indenlandske forhold, såsom husholdninger og virksomheder, der ser mere eller mindre lyst på fremtiden.

Når konjunkturerne er dårlige, vil ledigheden være højere end normalt og lønfremgangen lavere. Lige omvendt forholder det sig under en højkonjunktur. Men selvom de magre år med lavkonjunktur afløses af fede år med fremgang, og udsvingene over tid umiddelbart “netter ud”, stiller de alligevel borgerne værre, end hvis de slet ikke fandtes. Som vi forklarer i den seneste vismandsrapport fra oktober, kan perioder med fremgang nemlig ikke fuldt ud kompensere for de tab, som perioder med lav indkomstvækst, højere ledighed og en større grad af usikkerhed byder på. Derfor ville det være at foretrække, hvis vi helt kunne undgå udsvingene, eller hvis vi i det mindste gør dem så små som muligt.

I Danmark har vi i høj grad indrettet vores økonomi på en måde, så udsvingene i vores forbrugsmuligheder begrænses. Det sker langt hen ad vejen helt automatisk, fordi vi straks betaler mindre i skat, når vores indkomst falder, og fordi vi ofte kan modtage en offentlig overførsel, hvis indkomsten bortfalder helt. Dette omtaler man sædvanligvis “de automatiske stabilisatorer”. Herudover er det muligt for politikerne at benytte den løbende økonomiske politik til at stabilisere yderligere. Dette er dog nemmere sagt end gjort, og det er ikke afklaret, i hvor høj grad dette bør gøres. Det er en diskussion, vi vender tilbage til. Men lad os inden da kaste et blik på, hvem i befolkningen der i særlig grad påvirkes af krise og lavkonjunktur.

Hvem påvirkes mest af konjunkturudsvingene?

På tværs af forskellige befolkningsgrupper er der betydelige forskelle på, hvor kraftigt beskæftigelsen og erhvervsindkomsterne ændrer sig, når den generelle ledighed stiger. Eksempelvis falder beskæftigelsen og erhvervsindkomsterne dobbelt så meget for de personer, der er yngre end 30 år og for dem, der er mellem 55 og 60 år, end for de øvrige aldersgrupper på arbejdsmarkedet. Og opdelt på herkomst tegner der sig et billede af, at beskæftigelsen og erhvervsindkomsterne for ikke-vestlige indvandrere og efterkommere er mere konjunkturfølsomme end for personer med dansk oprindelse.

Vores undersøgelse viser også en klar sammenhæng mellem længden af ens uddannelse, og hvor udsat man er for konjunkturudsving. Jo kortere en uddannelse en person har, jo større sandsynlighed er der for, at vedkommendes beskæftigelse og erhvervsindkomst bliver påvirket. Faktisk lader det stort set ikke til, at beskæftigelsen og erhvervsindkomsterne for personer med en lang videregående uddannelse påvirkes af et konjunkturtilbageslag.

Opdelt på brancher er der også betydelige forskelle; ved konjunkturtilbageslag falder beskæftigelsen og erhvervsindkomsterne mere for personer ansat i fremstillingssektoren end for ansatte i servicesektoren og i den offentlige sektor. Til gengæld er der ikke nævneværdig forskel på tværs af personer, der bor i yderområder og byområder.

Overordnet peger resultaterne derfor på, at nogle af de grupper, der generelt har sværest ved at finde fodfæste på arbejdsmarkedet, også er blandt dem, der bliver hårdest ramt af konjunkturtilbageslag.

Automatiske stabilisatorer som forsikring

De seneste års forskning har påpeget, at omkostningerne ved konjunkturudsving kan blive markant forøget af de individuelle risici, husholdningerne i øvrigt står overfor – også selvom risiciene ikke har med konjunkturerne at gøre. Et eksempel herpå er sygdom eller uheld, som midlertidigt eller varigt svækker indkomsten og dermed forbrugsmulighederne.

I vismandsrapporten undersøgte vi også, hvor store de indkomstmæssige konsekvenser af individuelle begivenheder er hen over arbejdslivet. I løbet af et arbejdsliv øges sandsynligheden for at have været ramt af et uheld i form af eksempelvis sygdom eller arbejdsløshed, der har resulteret i, at erhvervsindkomsten er faldet eller helt mistet. Derfor vokser andelen af en fødselsårgang, der har været ramt af et uheld med stigende alder. Hvis uheldene har varig indflydelse på den individuelle indkomst, vil indkomstforskellene stige, jo ældre en fødselsårgang bliver. Eksisterende analyser har dokumenteret, at dette faktisk synes at gøre sig gældende i praksis i USA og Storbritannien. Vores analyser viser imidlertid, at det ikke sker i samme grad i Danmark, særligt når analysen medtager indkomstoverførsler og direkte skatter.

Vi har med andre ord indrettet vores skatte- og overførselssystem på en måde, der “forsikrer” borgerne imod en del af omkostningerne ved konjunkturudsving. Udover at forsikringselementet tilsyneladende er stort i Danmark, har den aktive arbejdsmarkedspolitik også i et vist omfang været med til at få ledige tilbage til beskæftigelse, således at risikoen for, at ledighed fører til varige tab af kvalifikationer reduceres.

Dybe kriser fordrer ekstraordinære tiltag

Selvom vores analyse viser, at indretningen af indkomstoverførsels- og skattesystemet mindsker omkostningerne ved konjunkturtilbageslag, betyder det ikke, at de forsvinder. Derfor giver det god mening at overveje, om man oven i de automatiske stabilisatorer skal forsøge at stabilisere yderligere med den løbende økonomiske politik.

Det er nemmere sagt end gjort. I praksis har det vist sig vanskeligt at få iværksat indsatsen, når tilbageslaget rammer og kun stimulere økonomien i den afgrænsede periode, konjunkturtilbageslaget varer. Det er også vanskeligt at målrette indsatsen, så den primært tilgodeser dem, der er hårdest ramt.

En anden, men delvis relateret problematik drejer sig om valg af instrumenter i den økonomiske politik – altså hvilke “håndtag”, der skal trækkes i for at stabilisere yderligere. Det er nemlig nok de færreste, der mener, at normeringer i børnehaver, antallet af elever i skoleklasserne, antallet af læger på hospitalet og mængden af personale på plejehjemmet bør svinge med konjunkturerne. Ligeledes er det ikke uden omkostninger at ændre på skattesatser eller at rykke offentlige investeringsprojekter frem eller tilbage i tid.

Derfor er det ikke oplagt, at aktiv finanspolitik er en god ide i forhold til små konjunkturudsving.   Men der er nogle konjunkturtilbageslag, der er så dybe, at det kan få langvarige konsekvenser, hvis finanspolitikken ikke formår at holde hånden under efterspørgslen. Det har finanskrisen senest belært os om. Derfor er det vigtigt at vide, hvilke finanspolitiske instrumenter der – trods deres ulemper – er bedst egnede til at supplere de automatiske stabilisatorer. I en fremtidig vismandsrapport vil vi foretage en afdækning af, hvilke instrumenter der er bedst egnede til at føre aktiv finanspolitik, og hvornår det er en god ide at bruge dem.