Får starthjælpen flere i arbejde?

I denne kronik redegøres for resultaterne af en analyse, som understøtter vismændenes anbefalinger. Den grundige analyse af datamaterialet viser, at starthjælpen først i nævneværdigt omfang forøger chancen for at finde beskæftigelse for flygtninge, efter at de har tilbragt to år i Danmark. Til gengæld har starthjælpen det første år i landet den effekt, at den forøger afgangsraten væk fra arbejdsstyrken. Introduktionsydelse på starthjælpsniveau er væsentligt lavere end kontanthjælpen og blev indført som en del af ændringerne i indvandringslovgivningen i 2002. Denne del af ændringen gælder personer omfattet af integrationsloven, som ikke har tilbragt syv ud af de seneste otte år i Danmark.

Der var to formål med introduktionen af starthjælp. Det ene var at reducere det ydelsesniveau, der kan fås ved indvandring eller flugt til Danmark målt i forhold til de omkringliggende lande. Det andet var at give de nytilkomne større tilskyndelse til at finde beskæftigelse. Det sidste skyldes, at det er et centralt element i det danske velfærdssystem at sikre, at såvel mænd som kvinder i de erhvervsaktive aldersgrupper deltager på arbejdsmarkedet.

Vismændene satte i rapporten spørgsmålstegn ved, om introduktionsydelse på starthjælpsniveau til nytilkomne flygtninge i tilstrækkeligt omfang bidrager til, at de hurtigere finder arbejde.

Arbejdsdirektoratet har imødegået vismændenes synspunkt ved at påvise, at personer på den lave starthjælpsydelse holder op med at modtage starthjælp efter kortere tids ophold i Danmark end flygtninge, der kom til Danmark inden regelændringen og derfor opnåede den højere kontanthjælpsydelse. Arbejdsdirektoratet opdaterer løbende denne analyse, og resultatet genfindes i opdateringerne.

Det er ikke oplagt, at man kan konkludere noget om starthjælps betydning for beskæftigelse ud fra Arbejdsdirektoratets analyse. For det første sammenlignes indvandrere på to forskellige tidspunkter. Således betyder f.eks. den nuværende højkonjunktur, at det generelt er lettere at få beskæftigelse end det var for nogle år siden – og det gælder glædeligvis også flygtninge og indvandrere. Når Arbejdsdirektoratet sammenligner med de personer, der kom hertil inden starthjælpens indførelse, er der risiko for, at resultatet påvirkes af forskelle i f.eks. den økonomiske aktivitet i almindelighed.

For det andet kan flygtninge og indvandrere ophøre med at modtage starthjælp (eller kontanthjælp) UDEN at komme i beskæftigelse. Det kan eksempelvis ske, fordi grundlaget for modtagelsen bortfalder. For personer, der er gift, sker dette, hvis ægtefællen får beskæftigelse. Alternativt kan det tænkes, at nogle ikke modtager ydelsen, fordi de trækker sig helt ud af arbejdsmarkedet.

I det forskningsprojekt, der ligger til grund for denne artikel, søges det på bedst mulige måde at korrigere for de svagheder, der er ved Arbejdsdirektoratets opgørelse. Hovedresultaterne i analysen er:

• Effekten af den lavere starthjælp på sandsynligheden for at få beskæftigelse er tæt på 0 det meste af de to første år, der er tilbragt i Danmark. For personer med mere end to års ophold betyder starthjælpen en markant stigning i tilbøjeligheden til at få beskæftigelse.
• Det første år, personerne opholder sig i Danmark, betyder starthjælpen en markant stigning i tilbøjeligheden til, at ydelsen bortfalder, uden at personen finder beskæftigelse.

Den samlede effekt på beskæftigelsen er usikker, fordi de to effekter trækker i hver sin retning. Starthjælpen har på den ene side en positiv virkning på sandsynligheden for at komme i beskæftigelse efter 2 års ophold. På den anden side er der også en tendens til, at personer, som modtager starthjælp, er mere tilbøjelige til at ryge helt ud af arbejdsmarkedet, før der er gået to år, end de der modtager kontanthjælp. Supplerende analyser viser, at de personer, hvis ydelse bortfalder, ikke er mere tilbøjelige til at finde beskæftigelse end de, som modtager en overførsel, snarere tværtimod.

I analysen vurderes også starthjælpens effekt på tilbøjeligheden til at få beskæftigelse for forskellige grupper af flygtninge og indvandrere. Hovedresultaterne er her, at starthjælpen har den laveste effekt på sandsynligheden for at få job for de mindst uddannede og for kvinder både med og uden børn. Disse gruppers sandsynlighed for at få job påvirkes ikke af den lavere ydelse på nogen statistisk sikker måde.

Starthjælpen har endvidere mindre positiv effekt på sandsynligheden for at få job for konventionsflygtninge end andre grupper. Danmark modtager årligt ca. 500 af disse flygtninge, som kommer fra f.eks. FN’s flygtningelejre.

Omvendt har starthjælpen en større positiv effekt på sandsynligheden for at få job for mænd (end for kvinder) og for de bedst uddannede (målt ved det niveau hvorpå de starter deres sprogundervisning i Danmark).

Endelig vurderer analysen også starthjælpens betydning for at forlade arbejdsstyrken for forskellige grupper. Her er der ikke samme tendens til systematik som i tilfældet med bevægelsen over i beskæftigelse. Resultatet er, at starthjælpen forøger sandsynligheden for at forlade arbejdsstyrken mest for henholdsvis de bedst uddannede og for kvinder med børn.

Analysen frembringer således et nuanceret billede af effekten af den lavere ydelse. De anbefalinger, man kan uddrage af analysen, afhænger af, hvad man betragter som et gunstigt udfald. Hvis den lave ydelse er motiveret af, at flygtninge og indvandrere skal finde beskæftigelse hurtigere, end de ellers ville have gjort, så kan der med disse resultater argumenteres for, at denne effekt først optræder efter 2 års ophold i Danmark.

En mulighed kunne på denne baggrund være at forøge introduktionsydelsen til kontanthjælpsniveau i de første par år i Danmark for at forebygge, at flygtninge og indvandrere forlader arbejdsstyrken, før de bliver arbejdsmarkedsparate, og så sænke ydelsen til starthjælpsniveau efter et par år i landet, hvor det ser ud til, at de gavnlige effekter af den lave ydelse dominerer de mindre gavnlige.

Opbygningen af det sociale sikkerhedssystem indebærer en afvejning af hensynet til at sikre et indkomstgrundlag for alle i Danmark og hensynet til at give alle tilskyndelse til at være i beskæftigelse. Vismændene mener, at det sociale sikkerhedssystem som hovedregel bør indrettes, så det giver den mest effektive tilskyndelse til beskæftigelse. Det påvises imidlertid i analysen, at flygtninge i løbet af de første par år i Danmark tilsyneladende ikke har de kvalifikationer, som skal til for at reagere på den økonomiske tilskyndelse, der kommer fra indførelsen af den lavere starthjælp. De er i stedet tilbøjelige til at bevæge sig væk fra arbejdsstyrken.

For velfærdssamfundet er der en meget betydelig forskel på de to situationer. Hvis personen ophører med at modtage starthjælp, fordi vedkommende er blevet beskæftiget, vil vedkommende typisk bidrage positivt til finansieringen af de offentlige udgifter. Det er imidlertid ikke tilfældet, hvis vedkommende ikke er til rådighed for arbejdsmarkedet og derfor ikke betaler skat, idet personen jo stadig trækker på de offentlige serviceydelser.

På den ene side giver det danske velfærdssystem mulighed for, at både mænd og kvinder kan være beskæftiget ved at stille pasning og pleje af børn og ældre til rådighed for familierne. På den anden side forudsætter finansieringen af velfærdssystemet en høj beskæftigelsesandel blandt både mænd og kvinder.

Kombinationen af, at starthjælpen ikke synes at forøge overgangen til beskæftigelse for kvinderne (især de med børn) og de mindst uddannede og tendensen til, at starthjælpen især øger tilbøjeligheden til at forlade arbejdsstyrken for kvinder med børn, kan give anledning til yderligere overvejelser: Kvindelige flygtninge – især de med børn – har i forvejen en meget lav sandsynlighed for at finde beskæftigelse, og bortfaldet af ydelsen har ikke nogen påviselig effekt på sandsynligheden for at finde beskæftigelse, på trods af den kraftigt forøgede økonomiske tilskyndelse.

Der er således en risiko for, at starthjælpen utilsigtet kan medvirke til at understøtte et familiemønster, hvor manden arbejder ude (hvis han finder arbejde), og hvor kvinden går hjemme. Det kan give anledning til problemer med at opnå integration i lidt bredere økonomisk forstand, defineret både som høje beskæftigelsesrater og erhvervsfrekvenser og som positive bidrag til velfærdsstatens finansiering.

Kronikken bygger på artiklen ’ Reducing Income Transfers to Refugee Immigrants; Does Starthelp Help You Start?’ af Michael Rosholm og Rune Vejlin, PhD-studerende ved Aarhus Universitet. Artiklen er udgivet som Discussion Paper på www.iza.org og kan downloades i fra højremenuen for oven på denne side.