Velfærd. Offentlig service bliver dyrere og dyrere
Det er vigtigt at sondre mellem det korte og det lange sigt. På grund af det uventet kraftige økonomiske opsving har staten de seneste år fået væsentligt større indtægter, end man havde regnet med. Pengene fosser bogstaveligt talt ind i statskassen, så det er ikke mærkeligt, at finansministeren har svært ved at skjule sin tilfredshed. I den situation kan det selvfølgelig være svært at forstå, hvorfor man ikke kan bruge nogle af disse ekstraindtægter på at forbedre den offentlige service.
Rent faktisk har både de statslige og de kommunale politikere da også vedtaget en væsentligt højere vækst i det offentlige forbrug for 2007, end regeringen lagde op til for blot et år siden. Samfundsøkonomisk er en høj vækst i det offentlige forbrug imidlertid en meget risikabel politik lige nu. Det skyldes ikke mangel på penge, men derimod mangel på hænder, altså mangel på arbejdskraft.
På kort sigt giver konjunktursituationen derfor ikke spillerum for en højere vækst i det offentlige forbrug; snarere tværtimod. Men hvordan vil situationen se ud på længere sigt, efterhånden som vi kommer ind i en mere normal konjunktursituation? I diskussionen af det spørgsmål er det vigtigt at være opmærksom på en ofte overset mekanisme.
Mekanismen kaldes undertiden af danske økonomer for ’Ølgaard-effekten’, fordi den blev påpeget af tidligere overvismand Anders Ølgaard allerede tilbage i 1960’erne.
Ølgaard-effekten består kort fortalt i, at omkostningerne ved at producere offentlige serviceydelser har en tendens til at stige hurtigere end produktionsomkostningerne i den private sektor.
Derfor er det i det lange løb nærmest umuligt at undgå en stigning i skattetrykket, hvis man ønsker, at produktionen af offentlige tjenester skal stige i samme takt som produktionen i den private sektor.
I den seneste rapport fra Det Økonomiske Råd fremlægger de økonomiske vismænd tal, der illustrerer ’Ølgaard-effekten’. Fra 1990 til 2005 er prisen på det offentlige forbrug – dvs. omkostningerne ved at levere de offentlige serviceydelser – således steget med ca. 40 procent, hvorimod priserne på private varer og tjenester i gennemsnit kun er steget med godt 30 procent.
Forklaringen er, at den offentlige sektor har en langsommere produktivitetsstigning end den private sektor. Hvorfor? En mulig forklaring kunne være, at de offentlige institutioner ikke har et incitament til at sikre den størst mulige effektivitet, fordi de som regel ikke udsættes for et konkurrencepres på samme måde som private erhvervsvirksomheder.
En anden mulig forklaring er, at selve karakteren af mange offentlige tjenesteydelser gør det svært at opnå produktivitets-stigninger. En væsentlig del af de offentlige tjenester består af personlig pleje af børn og ældre og undervisning af børn og unge. Denne form for produktion er i sagens natur vanskelig eller umulig at mekanisere og automatisere, i modsætning til mange produktionsprocesser i den private industri.
Det ville selvsagt være forkert at afskrive muligheden for effektivitetsforbedringer i den offentlige sektor. Den 13. januar bragte Politiken f.eks. en opmuntrende historie om, hvordan Herlev Hospital gennem en bedre tilrettelæggelse af arbejdsgangen har opnået en markant reduktion i kræftpatienters ventetid på strålebehandling. Men realistisk set er det svært at forestille sig, at den offentlige sektor skulle kunne opnå samme vedvarende produktivitetsstigninger som de private vareproducerende erhverv.
Problemstillingen illustreres af, at ikke kun offentlige tjenester, men også en række arbejdsintensive private tjenesteydelser er blevet relativt dyrere over tid. Det gælder især de private tjenester, der indeholder elementer af personlig pleje og betjening. F.eks. steg prisen på frisørydelser med 85 procent fra 1990 til 2005, og prisen på advokatydelser steg 65 procent, mens den gennemsnitlige pris på alle private varer og tjenester som tidligere nævnt ’kun’ steg med 30 procent i denne periode.
Denne udvikling afspejler som sagt, at personlige tjenesteydelser ikke i samme grad som vareproduktion kan mekaniseres.
Ølgaard-effekten tilføjer et ekstra perspektiv til sidste efterårs kontrovers om det offentlige serviceniveau. Regeringen fremførte i debatten, at man på en række områder har øget bevillingerne til den offentlige service. Samtidigt klagede borgerne i mange kommuner imidlertid over serviceforringelser på daginstitutioner, skoler, plejehjem mm.
En del af forklaringen på dette tilsyneladende paradoks er utvivlsomt, at de enkelte kommuner har prioriteret forskelligt på de forskellige serviceområder. Men hvis Ølgaard-effekten er en realitet, dvs. hvis der er en systematisk tendens til stadig fordyrelse af den offentlige service, så kan det meget vel tænkes, at der på nogle områder er sket en serviceforringelse på trods af, at bevillingerne er øget.
Hvis Ølgaard-effekten ikke er til at komme uden om, og hvis man ikke ønsker at basere sig på øget brugerbetaling, så følger det som sagt med matematisk nødvendighed, at skattetrykket må stige, hvis man ønsker, at forbruget af offentlig service skal vokse i samme takt som det private forbrug. Hvis man omvendt ønsker at holde skattetrykket i ro, så betyder Ølgaard-effekten, at det offentlige forbrug nødvendigvis må vokse langsommere end det private.
Kravet om lav vækst i det offentlige forbrug skærpes, hvis man ønsker at fastholde skattestoppet, der jo fastfryser en lang række afgifter samt ejendomsværdiskatten. Dermed udhules disse vigtige offentlige indtægtskilder langsomt men systematisk af inflationen.
Skattestoppet indebærer et gradvist fald i det samlede skattetryk, hvilket selvsagt gør det sværere at finansiere en vækst i det offentlige forbrug. I den seneste vismandsrapport påvises, at hvis man viderefører skattestoppet frem til 2040, så vil den deraf følgende udhuling af de offentlige indtægter stort set eliminere hele den forbedring af de offentlige finanser, som velfærdsforliget medfører.
Ølgaard-effekten er som sagt en mekanisme, som næppe kan sættes ud af kraft. Dertil kommer en anden grundlæggende økonomisk mekanisme, der ligesom Ølgaard-effekten trækker i retning af stigende skattetryk: Når indkomsterne vokser, er der en klar tendens til, at folk ønsker at anvende en større del af deres indkomst på tjenesteydelser, herunder ikke mindst sundhedsydelser.
Dette mønster ses overalt i verden. Hvis produktionen af skattefinansierede tjenesteydelser ikke må stige i takt med de private indkomster og det private forbrug, vil befolkningen derfor i stigende grad være henvist til at dække sin voksende efterspørgsel efter tjenester via det private marked.
Konkret betyder dette en stigende udbredelse af f.eks. private sundhedsforsikringer, privathospitaler, private plejehjem og børneinstitutioner osv.
Debatten om skattepolitikken og den offentlige service ville vinde ved, at disse sammenhænge bliver trukket klart frem. Det er bl.a. på den baggrund, at de økonomiske vismænd har opfordret regeringen til snart at fremlægge en ny langsigtet plan for, hvordan den offentlige sektors indtægter og udgifter skal udvikle sig i de kommende år.
En sådan plan vil gøre det klart, at man ikke både kan blæse og have mel i munden: Der skal prioriteres mellem offentligt og privat forbrug, og vilkårene for denne prioritering er desværre barskere, end den aktuelle offentlige debat giver indtryk af.
Peter Birch Sørensen