Boligmarkedet – skævt og ineffektivt

Artikel i Huset nr. 8, august 2001

Boligmarkedet skævt og ineffektivt

En afskaffelse af huslejereguleringen vil trods de overskuelige fordelingsmæssige konsekvenser nok skulle fases ind over en årrække. En afregulering af det private udlejningsmarked bør samtidig kombineres med tilbagerulning af støtten til de andre boligformer først og fremmest den skattemæssige begunstigelse af ejerboliger, men også af andelsboliger og almene boliger

af
John Smidt, kontorchef i Det Økonomiske Råds Sekretariat

Forbindelser, ventelister og penge under bordet. Huslejeregulering, direkte tilskud og offentlig byfornyelse for milliarder. Var der nogen, der sagde Østeuropa før Murens fald? Var der nogen, der sammenlignede med EU's landbrugsordninger? Næh, det er såmænd bare det danske boligmarked.

I den seneste vismandsrapport, Dansk Økonomi forår 2001, er der med god grund sat fokus på det danske boligmarked. Konklusionerne er klare: Boligmarkedet er præget af store direkte og indirekte støtteordninger. Ejerne af ejerboliger betaler for lidt i skat relativt til den skat, der betales af andre formueanbringelser, og der betales slet ikke skat af den formue, der er bundet i andelsboliger og almene boliger. Samtidig er det private og almene udlejningsmarked underlagt restriktioner på huslejefastsættelsen, der gør, at huslejen typisk er væsentligt under markedslejen. Resultatet er et ineffektivt boligmarked, som årligt koster statskassen to-cifrede milliardbeløb i udgifter eller mistede indtægter, og hvor fordelingen af gevinsterne er yderst problematisk i relation til sædvanlige målsætninger for velfærdsstaten.

På det private udlejningsmarked er det grundlæggende problem huslejereguleringen. Den omkostningsbestemte husleje (og i mindre omfang regulering via det lejedes værdi) indebærer i praksis, at den faktiske husleje er væsentligt lavere end markedslejen. Beregninger i vismandsrapporten viser, at huslejen i gennemsnit vil stige med omkring 40 pct., hvis huslejereguleringen ophæves. Da huslejereguleringen er mest effektiv i de store byer, er det her, de største huslejestigninger vil komme. I hovedstadsområdet er de beregnede stigninger ved en markedsbestemt huslejefastsættelse 70-95 pct., mens Århus følger efter med en huslejestigning på ca. 50 pct. Det øvrige land vil ifølge beregningerne i gennemsnit ikke opleve huslejestigninger, hvilket dog dækker over forskelle både mellem amterne og indenfor det enkelte amt.

Beregnede huslejestigninger i privat udlejning ved fri husleje

København og Frederiksberg kom.	68 pct.
København amt	96 pct.
Frederiksborg amt	71 pct.
Roskilde amt	74 pct.
Århus amt	49 pct.
Øvrige amter¹	1 pct.
Hele landet	36 pct.

¹ Simpelt gennemsnit af stigningen i de øvrige amter

Beregningen af den markedsbestemte husleje er forbundet med betydelig usikkerhed. Beregningerne tager udgangspunkt i Told og Skats model, som anvendes ved fastsættelsen af den offentlige vurdering af ejerboliger. Vurderingsmodellen tager udgangspunkt i boligens fysiske karakteristika, herunder alder og installationsforhold og knytter dertil en kvadratmeterpris, der varierer med boligens geografiske beliggenhed. I beregningerne til vismandsrapporten har vi anvendt den samme model til at beregne en hypotetisk kontantværdi af hver enkelt bolig, hvad enten der et tale om privat udlejning, andelsboliger eller almene bolig. Med antagelser om vedligeholdelses- og administrationsomkostninger mv. (1,3 pct. af værdien), en risikopræmie (3 pct.), gennemsnitlige grundskatter (0,6 pct.) og en antagelse om en (risikofri) realrente på alternative investeringer (4 pct.) findes den hypotetiske markedsbestemte årlige husleje som 8,9 pct. af den beregnede kontantværdi. Denne metode indebærer betydelig usikkerhed om beregningsresultaterne, idet såvel skønnet over kontantværdien, som skønnet over huslejens størrelse relativt til denne værdi (de 8,9 pct.) kan diskuteres. Ændrede antagelser vil påvirke resultatet, men det overordnede billede ændres der næppe meget ved. Beregningerne er i god overensstemmelse med tidligere undersøgelser, bl.a. foretaget af Lejelovskommisionen, og følsomhedsanalyser tyder på, at resultaterne for blandt andet fordelingen af huslejestigningerne er ganske robuste.

Spejlbilledet af de huslejestigninger, der vil fremkomme ved overgang til markedsbestemt leje, er de gevinster, som de nuværende beboere får i kraft af for lav husleje. I vismandsrapporten betegnes denne gevinst forskellen mellem den beregnede markedsleje og den faktiske husleje for reguleringsgevinsten. Reguleringsgevinsten kan beregnes for hver enkelt bolig, og ved at sammenholde denne gevinst med oplysninger om beboernes alder, økonomiske, uddannelsesmæssige og andre forhold kan man få et ret godt billede af hvem, der får gavn af den nuværende huslejeregulering.

Beregningerne, der kobler beboernes socio-økonomiske karakteristik sammen med boligernes reguleringsgevinst, er de første af sin art i Danmark, og resultaterne er på nogle områder ganske overraskende og tankevækkende.

Et væsentligt og bemærkelsesværdigt resultat er, at jo længere uddannelse beboeren har, jo højre er reguleringsgevinsten. Eksempelvis har personer med en lang, videregående uddannelse en årlig reguleringsgevinst, der er mere end 11.000 kr. større end de ufaglærtes. Den positive sammenhæng mellem uddannelse og reguleringsgevinst skal uden tvivl ses i sammenhæng med, at de veluddannede generelt har bedre forbindelser og i væsentligt større omfang er medlem af pensionskasser, der stiller udlejningsboliger til rådighed for medlemmerne.

I den anden ende af skalaen viser beregningerne sig, at førtidspensionister og langtidsledige har en systematisk mindre reguleringsgevinst end den øvrige del af befolkningen. Eksempelvis er den årlige gennemsnitlige reguleringsgevinst 7-8.000 kr. mindre for førtidspensionister end for andre.

Beregningerne afslører også, at de rigeste har de største fordele af den nuværende huslejeregulering. Således giver højere indkomst og højere formue alt andet lige større sandsynlighed for en stor reguleringsgevinst. Denne indkomstafhængighed kommer vel at mærke oven i den beskrevne afhængighed af uddannelse, så hvis man både har en høj indkomst og er veludannet (hvilket jo ofte hænger sammen) er chancen for en gevinst i boliglotteriet ganske stor.

Endelig viser beregningerne, at reguleringsgevinsten i privat udlejning er stigende med alderen. Jo ældre beboeren er, jo større er reguleringsgevinsten generelt (dog med personer over 65 år som en undtagelse). Denne aldersafhængighed kan hænge sammen med formelle eller uformelle ventelister og lejernes bytteret. For almene boliger (og ældre andelsboliger), hvor formelle ventelister er den absolutte hovedregel, er reguleringsgevinstens afhængighed af beboerens alder i øvrigt endnu mere udtalt, og her gælder det, at også dem over 65 år har reguleringsgevinster, der er større end gennemsnittet.

Samlet viser beregningerne altså, at huslejereguleringen på det private udlejningsmarked primært kommmer de rige, de veluddannede og de ældre til gode, mens lavindkomstfamilier, personer på længerevarende offentlige forsørgelse, de unge og dem med ingen eller relativt lidt uddannelse ikke får en tilsvarende sandsynlighed for gevinst i boliglotteriet. Bemærkelsesværdigt nok afslører beregningerne stort set tilsvarende resultater for de almene boliger og de ældre andelsboliger.

Gevinsterne ved den eksisterende huslejeregulering er således mildt sagt ikke særligt heldigt fordelt. Analyserne i vismandsrapporten viser udover den uheldige fordelingsprofil, at de store reguleringsgevinster typisk er knyttet sammen med et større boligforbrug (målt i kvadratmeter), og at personer, der har en stor reguleringsgevinst typisk har en væsentligt mindre tendens til at flytte end personer, der betaler en husleje, der i højere grad svarer til markedslejen. Den mindre tendens til at flytte f.eks. når familiestørrelsen reduceres ved skilsmisse, dødsfald eller børn, der flytter hjemme fra indebærer, at mobiliteten på boligmarkedet forringes, og at boligforbruget bliver for stort. Det bliver de midaldrende og ældre, der sidder i de store boliger, mens unge og børnefamilier har svært ved at få fat i en passende bolig. Det, der kan opfattes som boligmangel, er altså ikke så meget et udtryk for, at der er for få boliger, men snarere at de boliger, der er, er fordelt forkert.

En afskaffelsen af huslejereguleringen vil skabe langt bedre overensstemmelse mellem pris og kvalitet på udlejningsmarkedet, og det vil samtidigt blive langt lettere at komme ind på boligmarkedet for unge. Mekanismen vil først og fremmest være, at en række af dem, der i dag bor for stort, vil vælge at flytte til noget mindre (eller til ejermarkedet), når det går op for dem, hvad f.eks. 200 m2 i København City i virkeligheden koster.

Men også folk, der bebor mindre lejligheder og har mindre indkomster, vil kunne komme ud for huslejestigninger. Netop denne befolkningsgruppe bliver ofte holdt op som forsvar for huslejereguleringen. Tallene bag beregningerne i vismandsrapporten viser imidlertid, at reguleringsgevinsterne generelt er væsentligt mindre i de små lejligheder. For at tage ekstremerne: Lejligheder under 50 m2 vil i gennemsnit opleve en huslejestigning på 10 pct., mens lejligheder over 250 m2 vil få stigninger på godt 80 pct. Beboerne i de mindste lejligheder har typisk kortere uddannelse, lavere indkomst, og der er relativt mange over 65 år. På denne baggrund forekommer bekymringen for, at folk med lave indkomster i små lejligheder skulle få store huslejestigninger overdrevet. Og i givet fald vil netop denne gruppe typisk blive delvis kompenseret via de eksisterende regler for boligsikring og boligydelse.

En afskaffelse af huslejereguleringen vil dog ! trods de overskuelige fordelingsmæssige konsekvenser !nok skulle fases ind over en årrække. En afregulering af det private udlejningsmarked bør samtidig kombineres med tilbagerulning af støtten til de andre boligformer !først og fremmest den skattemæssige begunstigelse af ejerboliger, men også af andelsboliger og almene boliger. Dette vil dels bidrage til det velfungerende boligmarked, som er selve formålet med en reform af boligmarkedet, dels vil det bidrage til, at balancen mellem boligformerne i et eller andet omfang kan opretholdes (eller måske rettere: skabes).

Et særligt forhold, det er helt afgørende at holde sig for øje ved en afskaffelse af huslejereguleringen, er, at en sådan vil skabe store kapitalgevinster for de nuværende ejere af udlejningsboliger. Her er vismandsrapporten klar: Disse kapitalgevinster skal særbeskattes, således at de samfundsskabte (lovgivningsskabte) kapitalgevinster kan komme alle i samfundet til gode.

Vismandsrapporten kan læses her på web-siden. Her findes ligeledes et arbejdspapir, der nærmere dokumenterer beregningerne af reguleringsgevinsten og de dertil knyttede fordelingsberegninger: Hvem har glæde af huslejereguleringen af Svend Jespersen og Jakob Roland Munch, Arbejdspapir 2001:4 fra Det Økonomiske Råds Sekretariat (PDF 180 KB).

John Smidt

Huset, nr. 8, august 2001

Skrevet i relation til

Boligmarkedet – skævt og ineffektivt