Omlæg skattessystemet!
Det danske skattesystem står over for store udfordringer i de kommende år. Det skyldes især to ting: For det første den demografiske udvikling, hvor færre skal forsørge flere. Det vil i sig selv betyde, at skattetrykket må stige i fremtiden, hvis vi ønsker at opretholde den offentlige service. For det andet lever vi i en stadig mere internationaliseret verden, og det kan medføre et større pres på nogle af vores traditionelle skattekilder. Det vil ske, hvis fænomener som grænsehandel, migration og internationale kapitalanbringelser bliver mere udbredt.
Derfor har vi i vores seneste rapport analyseret skattesystemet og peget på flere områder, hvor en reform er påkrævet. Det ydre pres på skattesystemet i form af udvandringer og grænsehandel er indtil videre forholdsvis begrænset, mens flytning af kapital til udlandet på forskellige måder kan vise sig at være et større skattemæssigt problem. To klare principper for skatteomlægninger i de kommende år træder frem: For det første vil der være betydelige samfundsmæssige fordele ved at lægge mere vægt på såkaldte immobile skattekilder. Det er især jord, fast ejendom og naturressourcer, der alle er robuste over for internationaliseringen. For det andet bør forskellige former for kapitalindkomst beskattes langt mere ensartet end den meget forskellige behandling, de er genstand for i øjeblikket.
Den helt grundlæggende opgave, som skal løses, når samfundet skal opbygge det mest hensigtsmæssige skattesystem, kan beskrives på følgende måde. Skatteopkrævning er nødvendig for at kunne finansiere de offentlige udgifter, som samfundet ønsker at afholde. Desuden medvirker skatterne til at omfordele forbrugsmulighederne mellem borgerne i det omfang, der politisk er ønske herom. Samtidig medfører de fleste skatter imidlertid samfundsmæssige omkostninger i form af forskellige såkaldte forvridninger, idet de påvirker adfærden hos virksomheder og enkeltpersoner i en uheldig retning. Skatterne påvirker f.eks. folks tilskyndelse til at arbejde, spare op eller investere. Skattesystemet bør derfor indrettes, så tabet fra sådanne forvridninger bliver så små som mulige under hensyntagen til både størrelsen af det samlede ønskede provenu og virkningen på indkomstfordelingen. Samtidig skal der også tages forskellige andre hensyn, f.eks. til konjunkturudviklingen og til administrationsomkostninger ved forskellige skatter, ligesom skatternes påvirkning af adfærden i nogle tilfælde kan udnyttes hensigtsmæssigt til at reducere skader. Dette er tilfældet for grønne afgifter og giftskatter. Ikke overraskende vil disse mangeartede formål ofte i et vist omfang stride mod hinanden. I praksis må et lands skattesystem derfor blive et kompromis mellem disse forskellige hensyn.
Det, der bestemmer den samlede størrelse af de offentlige udgifter og dermed også skattetrykket på lang sigt, er i sidste ende politikernes afvejning af den ønskede fordeling af den samlede nationale indkomst på privat og offentligt forbrug. Det er grundlæggende et spørgsmål om, hvad befolkningen ønsker, og den økonomiske videnskab kan ikke bidrage med et "videnskabeligt" svar på, hvor stort skattetrykket bør være. Derimod kan økonomer sige en del om, hvilke konsekvenser for samfundsøkonomien forskellige former for beskatning har, og derfor også vurdere, om en bestemt skat virker mere eller mindre forvridende.
Hvad det ydre pres på skattesystemet angår, er et af de områder, som medierne ofte har beskæftiget sig med, skatternes eventuelle indflydelse på ønsket om at udvandre fra Danmark.Vi har set på ind- og udvandringsmønstret i årene 1993-99. Resultatet er, at netto-udvandringen indtil nu ikke lader til at være noget stort problem. I hvert af de nævnte år er der udvandret ca. 14.000 voksne danske statsborgere. Langt de fleste af dem vender imidlertid tilbage til Danmark i løbet af nogle få år. F.eks. var i 1999 over 10.000 af de knap 14.000, der udvandrede i 1993, vendt tilbage til Danmark. Samtidig er der en indvandring til Danmark fra andre vestlige lande på ca. 9.000 personer pr. år sidst i 1990'erne, og af disse er der relativt færre, der senere genudvandrer. Alt i alt mener vi derfor, at migration giver anledning til en så beskeden nettoudvandring af personer, at det ikke ser ud til at kunne true det danske skattegrundlag.
Hvad grænsehandel angår, har Danmark allerede i løbet af 90'erne foretaget væsentlige reduktioner i en række forbrugsafgifter, og det nuværende underskud i grænsehandlen på godt 1 mia. kr. må siges at være af beskedent omfang. Der er dog formodentlig behov for at nedsætte afgifterne på spiritus og tobak, bl.a. for yderligere at begrænse provenutabet i forbindelse med grænsehandel.
Derimod er der grund til at tro, at staten mister en del skatteindtægter på grund af kapitalstrømme på tværs af grænserne. Det kan f.eks. ske, fordi multinationale selskaber gennem interne afregningsregler har muligheder for at omdanne indkomst, som egentlig er blevet skabt i Danmark, til et regnskabsmæssigt overskud i et andet land. En anden mekanisme er, at privatpersoner overflytter kapital til udenlandske banker, hvorfra renteindtægterne så ikke bliver opgivet til det danske skattevæsen. Et overslag over omfanget af indkomster, der i alt undgik beskatning i Danmark ved at blive overflyttet til udlandet i årene 1995-97, peger på, at det kan have et omfang på op imod 20 til 40 mia. kr. om året. Et sådant regnestykke er nødvendigvis behæftet med ganske stor usikkerhed, men tyder i det mindste på, at der er et stort behov for nærmere at afdække omfanget af og mekanismerne bag denne trafik.
For så vidt angår de indenlandske forvridninger i det nuværende skattesystem, er den meget forskelligartede behandling af kapitalindkomst yderst problematisk. Det gælder ikke mindst beskatningen af afkastet fra forskellige former for privat opsparing. Denne opsparing kan f.eks. finde sted i form af bankindestående, obligationer, aktier, opsparing i pensionskasser, investering i egen virksomhed eller - talmæssigt en af de allervigtigste former for kapitalanbringelser - investering i en ejerbolig.
For at undgå diskrimination er det vigtigt, at den skattemæssige behandling af det afkast, man får af de forskellige former for opsparing, er ensartet. Det er langtfra opfyldt i dag, hvor skattesatserne tværtimod er vidt forskellige. Beskatningen af det løbende afkast af den formue, der ligger i pensionskasserne, er således kun på 15 pct., og investeringer i ejerboliger beskattes omtrent lige så lavt. Derimod beskattes afkastet af aktier og obligationer betydelig højere. En topskatteyder skal således betale ca. 60 pct. i skat af sine renteindtægter. Værdien af rentefradraget, som svarer til en skat på negativ kapitalindkomst, er som bekendt tæt ved 33 pct. En sådan forskelsbehandling af forskellige former for kapitalafkast har en række uheldige konsekvenser i form af forskellige forvridninger. De fører meget naturligt til overinvesteringer i de lavest beskattede opsparingsformer i forhold til det niveau, der ville være samfundsmæssigt mest hensigtsmæssigt. Den lave beskatning af ejerboliger diskriminerer således mod personer, der foretrækker at investere i andre aktiver end ejerboliger, og giver en tilskyndelse til at opføre for mange og for store ejerboliger på bekostning af andre investeringer, som kunne give et større samfundsmæssigt afkast.
Ligeledes giver den meget gunstige skattemæssige behandling af pensionsopsparing en klar tilskyndelse for folk til at anbringe en forholdsmæssig stor del af deres opsparing heri. Det er imidlertid svært at finde gode økonomiske argumenter for en sådan favorisering i forhold til alle andre former for opsparing. Ønsker man at stimulere den samlede nationale opsparing, vil det være bedre at sørge for en ensartet lav skattesats for alle opsparingsformer. Det er usikkert, om den nuværende lave pensionsafkast-skat faktisk påvirker den samlede nationale opsparing positivt eller negativt. En del af pensionsopsparingen erstatter blot anden opsparing, som ellers ville være blevet foretaget. Herudover er der et offentligt provenutab ved subsidieringen, som ellers kunne have været anvendt til offentlig opsparing eller til at sænke andre forvridende skatter.
Med hensyn til ejerboliger kan et eksempel belyse, hvorfor beskatningen heraf er for lav i forhold til andre former for kapitalanbringelser. En husejer, der køber et hus til 1 mio. kr. og belåner huset fuldt ud til 6 pct. rente, vil årligt skulle betale 60.000 kr. i rente. Hvis hans kapitalindkomstskattesats er 33 pct., vil skatteværdien af hans rentefradrag være på 19.800 kr. Den nuværende typiske ejendomsværdiskat på 1 pct. betyder, at den nybagte boligejer betaler 10.000 kr. i ejendomsværdiskat. Forskellen på 9.800 kr. er således det offentliges tilskud til ejerens boligforbrug. Ejendomsværdiskatten skulle i stedet være på 2 pct., hvis hans skattebetaling skulle være upåvirket af huskøbet.
Havde husejeren i stedet købt huset kontant med en formue, der alternativt ville være placeret i obligationer med en effektiv rente på 6 pct., ville han gå glip af et afkast på 60.000 kr. Heraf skulle han imidlertid med en kapitalindkomstskat på 33 pct. have betalt 19.800 kr. i skat. Dette slipper han for ved at købe eget hus. Til gengæld skal han betale ejendomsværdiskat, men med en sats på 1 pct. vil skatten kun beløbe sig til 10.000 kr. Også boligejeren, der undgår belåning, vil derfor få et skattemæsssigt tilskud til sit boligforbrug, medmindre ejendomsværdiskattesatsen hæves til mindst 2 pct.
I vores rapport har vi opgjort det samlede subsidium til boligejerne til ca. 15 mia. kr. årligt. En (evt. gradvis) forøgelse af ejendomsværdiskattesatsen til 2 pct. for alle ville således indbringe 15 mia. kr. til det offentlige, der ville kunne anvendes til at finansiere f.eks. lettelser i indkomsbeskatningen.
Forskellige former for kapitalafkast bør beskattes ens, både af hensyn til effektivitet og ud fra et ligheds- eller retfærdighedssynspunkt. Således bør en uhensigtsmæssig rent skattemæssigt betinget sammensætning af den samlede nationale opsparing på forskellige aktiver undgås. Endvidere bør personer, som reelt får det samme afkast af en investering før skat, også have det samme afkast efter skat, selvom afkastet kan have forskellige former. Et selvstændigt spørgsmål er så, hvor stor denne ensartede sats bør være. Der er forskellige grunde til at beskatte kapitalindkomst mildere end arbejdsindkomst. En grund er, at når der er inflation i et samfund, vil en beskatning af nominel kapitalindkomst overbeskatte den reale indkomst af en investering. Det kan man så kompensere for ved at sætte skattesatsen tilsvarende lavere. Et andet argument er, at beskatning af kapitalindkomst forskelsbehandler personer, der har forskellige ønsker for, hvornår i deres livsforløb, de ønsker at forbruge deres indkomst. En person, som foretrækker at have en relativt stor del af sit forbrug sent i livsforløbet og derfor sparer op, kommer således til at betale mere i skat samlet set end en person, der har et relativt stor forbrug som ung og derfor stifter gæld, selvom de to personer har den samme arbejdsindkomst og forhold i øvrigt.
Et andet vigtigt element i kapitalbeskatningen er erhvervsskatterne og især selskabsbeskatningen, som rapporten også behandler, men som det vil føre for vidt at redegøre nærmere for her.
Et system, der beskatter arbejdsindkomst progressivt og kapitalindkomst med en fast, proportional sats, som er lavere end i hvert fald skatten på høje arbejdsindkomster, kaldes et dualt skattesystem. Siden 1987 har det danske skattesystem haft elementer heraf. En kommende reform bør imidlertid gennemføre dette system mere konsekvent ved at sørge for at beskatte al kapitalindkomst med en ensartet sats. Satsen bør samtidig være lavere end den nuværende sats for negativ kapitalindkomst (rentefradragsretten). Et passende niveau for en sådan ensartet sats kunne være i størrelsesordenen 20-25 pct. Det vil medføre, at aktiebeskatningen og skatten på positiv personlig nettokapitalindkomst lempes, mens rentefradragsretten får en lavere skatteværdi, og pensionsafkastskatten hæves. Antages det i tråd med regneeksemplet ovenfor, at et gennemsnitligt årligt afkast for en ejerbolig vil ligge på 6 pct. af ejendomsværdien, vil de nævnte skattesatser på 20 til 25 pct. svare til en ejendomsværdiskat på 1,2 til 1,5 pct.
Skatten på arbejdsindkomst er nok den skat, som har haft størst opmærksomhed i offentligheden. Fra en økonomisk synsvinkel er det især interessant, hvordan ændringer i beskatningen påvirker arbejdsudbuddet, dvs. folks ønske om at arbejde. Vi anvender tal fra et nyt dansk empirisk studie foretaget af en gruppe forskere tilknyttet Handelshøjskolen i Århus, der tager højde for omkostninger ved ekstraarbejde og særlige problemer for arbejdsløse ved at få job. Undersøgelsen viser, at en 10 pct. stigning i lønnen efter skat fører til en stigning i arbejdsudbuddet på én pct. Variationerne i ændringerne for forskellige grupper på arbejdsmarkedet er dog ganske stor.
Disse tal gør det muligt at beregne virkningerne af forskellige ændringer i indkomstbeskatningen for erhvervsaktive. Tankegangen er, at en del af det skatteprovenu, der umiddelbart går tabt ved at sænke en skat, vil komme ind igen, hvis folk begynder at arbejde mere og dermed tjener en større indkomst. Derudover vil personerne forøge deres forbrug, hvis deres indkomst efter skat stiger, og det vil medføre en stigning i indtægterne fra moms og andre afgifter. Den største selvfinansieringsgrad blandt de betragtede skatteændringer fås ved en stigning i bundgrænsen for topskatteydere.
Hæver man eksempelvis denne grænse fra de nuværende ca. 277.000 kr. til 350.000 kr. for erhvervsaktive, peger beregningerne på, at 87 pct. af de umiddelbart tabte skatteindtægter vil komme igen, efterhånden som folk tilpasser sig de ændrede skattevilkår. Omregnes det større arbejdsudbud til heltidsbeskæftigede, svarer det til ca. 21.000 personer. Stort set hele denne forøgelse skyldes, at personer, som allerede er i beskæftigelse, vil være parate til at arbejde mere i form af overarbejde eller ekstrajob eller ved at overgå fra deltids- til heltidsbeskæftigelse.
En forhøjelse af mellemskattegrænsen til 240.000 kr. vil også give forholdsvis meget, idet den vil være 68 pct. selvfinansierende. Derimod tyder beregningerne ikke på, at en total afskaffelse af topskatten vil komme i nærheden af at være selvfinansierende, da selvfinansieringsgraden her er nede på 43 pct. Det skyldes bl.a., at personer med meget høje indkomster kun i meget begrænset omfang arbejder mere, når der gives indkomstskattelettelser.
En fjernelse af mellemskatten vil være 52 pct. selvfinansierende, og en reduktion i bundskatten med 2 pct.point har en selvfinansieringsgrad på 38 pct. Det bør dog bemærkes, at alle de angivne tal er for en tænkt skatteændring, der udelukkende omfatter erhvervsaktive. Generelle skattelettelser vil også omfatte personer som pensionister og studerende, hvis arbejdsudbud ikke påvirkes, og dette vil trække i retning af lavere selvfinansieringsgrader, især for lettelserne i bunden af skatteskalaen. I det omfang, man ønsker skattelettelser i bunden, bør de målrettes mod de grupper på arbejdsmarkedet, som kun har en meget beskeden økonomisk fordel af overhovedet at være i beskæftigelse. Det kan f.eks. ske ved hjælp af et beskæftigelsesfradrag.
Alt i alt er der ikke grund til at overdramatisere problemerne i det nuværende skattesystem. Der er et vist pres på udvalgte steder i skattesystemet, men de områder, hvor presset er akut, er til at overse. Men omvendt er der en række felter, hvor omlægninger af skatterne klart vil kunne formindske forvridningerne og dermed skabe et mere hensigtsmæssigt system, der vil være bedre rustet til at imødekomme de udfordringer, vi står over for fremover.
Derfor har vi i vores seneste rapport analyseret skattesystemet og peget på flere områder, hvor en reform er påkrævet. Det ydre pres på skattesystemet i form af udvandringer og grænsehandel er indtil videre forholdsvis begrænset, mens flytning af kapital til udlandet på forskellige måder kan vise sig at være et større skattemæssigt problem. To klare principper for skatteomlægninger i de kommende år træder frem: For det første vil der være betydelige samfundsmæssige fordele ved at lægge mere vægt på såkaldte immobile skattekilder. Det er især jord, fast ejendom og naturressourcer, der alle er robuste over for internationaliseringen. For det andet bør forskellige former for kapitalindkomst beskattes langt mere ensartet end den meget forskellige behandling, de er genstand for i øjeblikket.
Den helt grundlæggende opgave, som skal løses, når samfundet skal opbygge det mest hensigtsmæssige skattesystem, kan beskrives på følgende måde. Skatteopkrævning er nødvendig for at kunne finansiere de offentlige udgifter, som samfundet ønsker at afholde. Desuden medvirker skatterne til at omfordele forbrugsmulighederne mellem borgerne i det omfang, der politisk er ønske herom. Samtidig medfører de fleste skatter imidlertid samfundsmæssige omkostninger i form af forskellige såkaldte forvridninger, idet de påvirker adfærden hos virksomheder og enkeltpersoner i en uheldig retning. Skatterne påvirker f.eks. folks tilskyndelse til at arbejde, spare op eller investere. Skattesystemet bør derfor indrettes, så tabet fra sådanne forvridninger bliver så små som mulige under hensyntagen til både størrelsen af det samlede ønskede provenu og virkningen på indkomstfordelingen. Samtidig skal der også tages forskellige andre hensyn, f.eks. til konjunkturudviklingen og til administrationsomkostninger ved forskellige skatter, ligesom skatternes påvirkning af adfærden i nogle tilfælde kan udnyttes hensigtsmæssigt til at reducere skader. Dette er tilfældet for grønne afgifter og giftskatter. Ikke overraskende vil disse mangeartede formål ofte i et vist omfang stride mod hinanden. I praksis må et lands skattesystem derfor blive et kompromis mellem disse forskellige hensyn.
Det, der bestemmer den samlede størrelse af de offentlige udgifter og dermed også skattetrykket på lang sigt, er i sidste ende politikernes afvejning af den ønskede fordeling af den samlede nationale indkomst på privat og offentligt forbrug. Det er grundlæggende et spørgsmål om, hvad befolkningen ønsker, og den økonomiske videnskab kan ikke bidrage med et "videnskabeligt" svar på, hvor stort skattetrykket bør være. Derimod kan økonomer sige en del om, hvilke konsekvenser for samfundsøkonomien forskellige former for beskatning har, og derfor også vurdere, om en bestemt skat virker mere eller mindre forvridende.
Hvad det ydre pres på skattesystemet angår, er et af de områder, som medierne ofte har beskæftiget sig med, skatternes eventuelle indflydelse på ønsket om at udvandre fra Danmark.Vi har set på ind- og udvandringsmønstret i årene 1993-99. Resultatet er, at netto-udvandringen indtil nu ikke lader til at være noget stort problem. I hvert af de nævnte år er der udvandret ca. 14.000 voksne danske statsborgere. Langt de fleste af dem vender imidlertid tilbage til Danmark i løbet af nogle få år. F.eks. var i 1999 over 10.000 af de knap 14.000, der udvandrede i 1993, vendt tilbage til Danmark. Samtidig er der en indvandring til Danmark fra andre vestlige lande på ca. 9.000 personer pr. år sidst i 1990'erne, og af disse er der relativt færre, der senere genudvandrer. Alt i alt mener vi derfor, at migration giver anledning til en så beskeden nettoudvandring af personer, at det ikke ser ud til at kunne true det danske skattegrundlag.
Hvad grænsehandel angår, har Danmark allerede i løbet af 90'erne foretaget væsentlige reduktioner i en række forbrugsafgifter, og det nuværende underskud i grænsehandlen på godt 1 mia. kr. må siges at være af beskedent omfang. Der er dog formodentlig behov for at nedsætte afgifterne på spiritus og tobak, bl.a. for yderligere at begrænse provenutabet i forbindelse med grænsehandel.
Derimod er der grund til at tro, at staten mister en del skatteindtægter på grund af kapitalstrømme på tværs af grænserne. Det kan f.eks. ske, fordi multinationale selskaber gennem interne afregningsregler har muligheder for at omdanne indkomst, som egentlig er blevet skabt i Danmark, til et regnskabsmæssigt overskud i et andet land. En anden mekanisme er, at privatpersoner overflytter kapital til udenlandske banker, hvorfra renteindtægterne så ikke bliver opgivet til det danske skattevæsen. Et overslag over omfanget af indkomster, der i alt undgik beskatning i Danmark ved at blive overflyttet til udlandet i årene 1995-97, peger på, at det kan have et omfang på op imod 20 til 40 mia. kr. om året. Et sådant regnestykke er nødvendigvis behæftet med ganske stor usikkerhed, men tyder i det mindste på, at der er et stort behov for nærmere at afdække omfanget af og mekanismerne bag denne trafik.
For så vidt angår de indenlandske forvridninger i det nuværende skattesystem, er den meget forskelligartede behandling af kapitalindkomst yderst problematisk. Det gælder ikke mindst beskatningen af afkastet fra forskellige former for privat opsparing. Denne opsparing kan f.eks. finde sted i form af bankindestående, obligationer, aktier, opsparing i pensionskasser, investering i egen virksomhed eller - talmæssigt en af de allervigtigste former for kapitalanbringelser - investering i en ejerbolig.
For at undgå diskrimination er det vigtigt, at den skattemæssige behandling af det afkast, man får af de forskellige former for opsparing, er ensartet. Det er langtfra opfyldt i dag, hvor skattesatserne tværtimod er vidt forskellige. Beskatningen af det løbende afkast af den formue, der ligger i pensionskasserne, er således kun på 15 pct., og investeringer i ejerboliger beskattes omtrent lige så lavt. Derimod beskattes afkastet af aktier og obligationer betydelig højere. En topskatteyder skal således betale ca. 60 pct. i skat af sine renteindtægter. Værdien af rentefradraget, som svarer til en skat på negativ kapitalindkomst, er som bekendt tæt ved 33 pct. En sådan forskelsbehandling af forskellige former for kapitalafkast har en række uheldige konsekvenser i form af forskellige forvridninger. De fører meget naturligt til overinvesteringer i de lavest beskattede opsparingsformer i forhold til det niveau, der ville være samfundsmæssigt mest hensigtsmæssigt. Den lave beskatning af ejerboliger diskriminerer således mod personer, der foretrækker at investere i andre aktiver end ejerboliger, og giver en tilskyndelse til at opføre for mange og for store ejerboliger på bekostning af andre investeringer, som kunne give et større samfundsmæssigt afkast.
Ligeledes giver den meget gunstige skattemæssige behandling af pensionsopsparing en klar tilskyndelse for folk til at anbringe en forholdsmæssig stor del af deres opsparing heri. Det er imidlertid svært at finde gode økonomiske argumenter for en sådan favorisering i forhold til alle andre former for opsparing. Ønsker man at stimulere den samlede nationale opsparing, vil det være bedre at sørge for en ensartet lav skattesats for alle opsparingsformer. Det er usikkert, om den nuværende lave pensionsafkast-skat faktisk påvirker den samlede nationale opsparing positivt eller negativt. En del af pensionsopsparingen erstatter blot anden opsparing, som ellers ville være blevet foretaget. Herudover er der et offentligt provenutab ved subsidieringen, som ellers kunne have været anvendt til offentlig opsparing eller til at sænke andre forvridende skatter.
Med hensyn til ejerboliger kan et eksempel belyse, hvorfor beskatningen heraf er for lav i forhold til andre former for kapitalanbringelser. En husejer, der køber et hus til 1 mio. kr. og belåner huset fuldt ud til 6 pct. rente, vil årligt skulle betale 60.000 kr. i rente. Hvis hans kapitalindkomstskattesats er 33 pct., vil skatteværdien af hans rentefradrag være på 19.800 kr. Den nuværende typiske ejendomsværdiskat på 1 pct. betyder, at den nybagte boligejer betaler 10.000 kr. i ejendomsværdiskat. Forskellen på 9.800 kr. er således det offentliges tilskud til ejerens boligforbrug. Ejendomsværdiskatten skulle i stedet være på 2 pct., hvis hans skattebetaling skulle være upåvirket af huskøbet.
Havde husejeren i stedet købt huset kontant med en formue, der alternativt ville være placeret i obligationer med en effektiv rente på 6 pct., ville han gå glip af et afkast på 60.000 kr. Heraf skulle han imidlertid med en kapitalindkomstskat på 33 pct. have betalt 19.800 kr. i skat. Dette slipper han for ved at købe eget hus. Til gengæld skal han betale ejendomsværdiskat, men med en sats på 1 pct. vil skatten kun beløbe sig til 10.000 kr. Også boligejeren, der undgår belåning, vil derfor få et skattemæsssigt tilskud til sit boligforbrug, medmindre ejendomsværdiskattesatsen hæves til mindst 2 pct.
I vores rapport har vi opgjort det samlede subsidium til boligejerne til ca. 15 mia. kr. årligt. En (evt. gradvis) forøgelse af ejendomsværdiskattesatsen til 2 pct. for alle ville således indbringe 15 mia. kr. til det offentlige, der ville kunne anvendes til at finansiere f.eks. lettelser i indkomsbeskatningen.
Forskellige former for kapitalafkast bør beskattes ens, både af hensyn til effektivitet og ud fra et ligheds- eller retfærdighedssynspunkt. Således bør en uhensigtsmæssig rent skattemæssigt betinget sammensætning af den samlede nationale opsparing på forskellige aktiver undgås. Endvidere bør personer, som reelt får det samme afkast af en investering før skat, også have det samme afkast efter skat, selvom afkastet kan have forskellige former. Et selvstændigt spørgsmål er så, hvor stor denne ensartede sats bør være. Der er forskellige grunde til at beskatte kapitalindkomst mildere end arbejdsindkomst. En grund er, at når der er inflation i et samfund, vil en beskatning af nominel kapitalindkomst overbeskatte den reale indkomst af en investering. Det kan man så kompensere for ved at sætte skattesatsen tilsvarende lavere. Et andet argument er, at beskatning af kapitalindkomst forskelsbehandler personer, der har forskellige ønsker for, hvornår i deres livsforløb, de ønsker at forbruge deres indkomst. En person, som foretrækker at have en relativt stor del af sit forbrug sent i livsforløbet og derfor sparer op, kommer således til at betale mere i skat samlet set end en person, der har et relativt stor forbrug som ung og derfor stifter gæld, selvom de to personer har den samme arbejdsindkomst og forhold i øvrigt.
Et andet vigtigt element i kapitalbeskatningen er erhvervsskatterne og især selskabsbeskatningen, som rapporten også behandler, men som det vil føre for vidt at redegøre nærmere for her.
Et system, der beskatter arbejdsindkomst progressivt og kapitalindkomst med en fast, proportional sats, som er lavere end i hvert fald skatten på høje arbejdsindkomster, kaldes et dualt skattesystem. Siden 1987 har det danske skattesystem haft elementer heraf. En kommende reform bør imidlertid gennemføre dette system mere konsekvent ved at sørge for at beskatte al kapitalindkomst med en ensartet sats. Satsen bør samtidig være lavere end den nuværende sats for negativ kapitalindkomst (rentefradragsretten). Et passende niveau for en sådan ensartet sats kunne være i størrelsesordenen 20-25 pct. Det vil medføre, at aktiebeskatningen og skatten på positiv personlig nettokapitalindkomst lempes, mens rentefradragsretten får en lavere skatteværdi, og pensionsafkastskatten hæves. Antages det i tråd med regneeksemplet ovenfor, at et gennemsnitligt årligt afkast for en ejerbolig vil ligge på 6 pct. af ejendomsværdien, vil de nævnte skattesatser på 20 til 25 pct. svare til en ejendomsværdiskat på 1,2 til 1,5 pct.
Skatten på arbejdsindkomst er nok den skat, som har haft størst opmærksomhed i offentligheden. Fra en økonomisk synsvinkel er det især interessant, hvordan ændringer i beskatningen påvirker arbejdsudbuddet, dvs. folks ønske om at arbejde. Vi anvender tal fra et nyt dansk empirisk studie foretaget af en gruppe forskere tilknyttet Handelshøjskolen i Århus, der tager højde for omkostninger ved ekstraarbejde og særlige problemer for arbejdsløse ved at få job. Undersøgelsen viser, at en 10 pct. stigning i lønnen efter skat fører til en stigning i arbejdsudbuddet på én pct. Variationerne i ændringerne for forskellige grupper på arbejdsmarkedet er dog ganske stor.
Disse tal gør det muligt at beregne virkningerne af forskellige ændringer i indkomstbeskatningen for erhvervsaktive. Tankegangen er, at en del af det skatteprovenu, der umiddelbart går tabt ved at sænke en skat, vil komme ind igen, hvis folk begynder at arbejde mere og dermed tjener en større indkomst. Derudover vil personerne forøge deres forbrug, hvis deres indkomst efter skat stiger, og det vil medføre en stigning i indtægterne fra moms og andre afgifter. Den største selvfinansieringsgrad blandt de betragtede skatteændringer fås ved en stigning i bundgrænsen for topskatteydere.
Hæver man eksempelvis denne grænse fra de nuværende ca. 277.000 kr. til 350.000 kr. for erhvervsaktive, peger beregningerne på, at 87 pct. af de umiddelbart tabte skatteindtægter vil komme igen, efterhånden som folk tilpasser sig de ændrede skattevilkår. Omregnes det større arbejdsudbud til heltidsbeskæftigede, svarer det til ca. 21.000 personer. Stort set hele denne forøgelse skyldes, at personer, som allerede er i beskæftigelse, vil være parate til at arbejde mere i form af overarbejde eller ekstrajob eller ved at overgå fra deltids- til heltidsbeskæftigelse.
En forhøjelse af mellemskattegrænsen til 240.000 kr. vil også give forholdsvis meget, idet den vil være 68 pct. selvfinansierende. Derimod tyder beregningerne ikke på, at en total afskaffelse af topskatten vil komme i nærheden af at være selvfinansierende, da selvfinansieringsgraden her er nede på 43 pct. Det skyldes bl.a., at personer med meget høje indkomster kun i meget begrænset omfang arbejder mere, når der gives indkomstskattelettelser.
En fjernelse af mellemskatten vil være 52 pct. selvfinansierende, og en reduktion i bundskatten med 2 pct.point har en selvfinansieringsgrad på 38 pct. Det bør dog bemærkes, at alle de angivne tal er for en tænkt skatteændring, der udelukkende omfatter erhvervsaktive. Generelle skattelettelser vil også omfatte personer som pensionister og studerende, hvis arbejdsudbud ikke påvirkes, og dette vil trække i retning af lavere selvfinansieringsgrader, især for lettelserne i bunden af skatteskalaen. I det omfang, man ønsker skattelettelser i bunden, bør de målrettes mod de grupper på arbejdsmarkedet, som kun har en meget beskeden økonomisk fordel af overhovedet at være i beskæftigelse. Det kan f.eks. ske ved hjælp af et beskæftigelsesfradrag.
Alt i alt er der ikke grund til at overdramatisere problemerne i det nuværende skattesystem. Der er et vist pres på udvalgte steder i skattesystemet, men de områder, hvor presset er akut, er til at overse. Men omvendt er der en række felter, hvor omlægninger af skatterne klart vil kunne formindske forvridningerne og dermed skabe et mere hensigtsmæssigt system, der vil være bedre rustet til at imødekomme de udfordringer, vi står over for fremover.
Niels Kærgård, Jørgen Birk Mortensen og Søren Bo Nielsen
Politiken,
2. juli 2001
Skrevet i relation til