Presset på de offentlige udgifter og mulige løsninger

Artikel i Teknologirådets rapport 2001/6 pp. 129 -133

Presset på de offentlige udgifter og mulige løsninger

af
Peder Andersen, sekretariatschef, Det Økonomiske Råd

1. Indledning Der er bred enighed om, at det aldrende samfund bliver en udfordring for velfærdsstaten. Der er gennemført en række fremskrivninger og beregninger, der giver et rimeligt grundlag for at vurdere omfanget og karakteren af de udfordringer, samfundet står overfor. Der er også enighed om, at der er forskellige former for usikkerhed knyttet til beregningerne, bl.a. i forbindelse med befolkningsprognoser. Presset alene fra ændringen i befolkningssammensætningen vil, med uændrede regler, øge de offentlige udgifter som andel af BNP. Dette vil tilsvarende nødvendiggøre en skattestigning, medmindre de nuværende principper for at modtage pensioner, offentlig service mv. bliver ændret. Konklusion Det kan fastslås, at det ikke er ansvarligt at ignorere det fremtidige pres på velfærdsstaten. En række centrale forhold er gennemgået i Teknologirådets baggrundsrapport og i Per Callesens skriftlige oplæg. Jeg vil derfor i det følgende primært sætte fokus på to områder og vurdere, hvorvidt tiltag på disse områder kan bidrage til at begrænse presset på velfærdssaten. 2. Arbejdsudbuddet Der er bred enighed om, at den mest nærliggende løsning på problemet med det aldrende samfund vil være at forøge arbejdsudbuddet og tilsvarende beskæftigelsen med tilhørende stigende produktion. Det er ikke et samfundsøkonomisk problem, at der bliver flere ældre, men derimod at der bliver flere uden for beskæftigelse i forhold til antallet af beskæftigede. Dette kan f.eks. tænkes løst ved en stigende arbejdstid, større erhversfrekvens og flere år på arbejdsmarkedet for den enkelte. Arbejdstiden bør stige, men tendensen går modsat Den historiske tendens er klar. Med stigende velstand vil der være en øget interesse for øget fritid i form af kortere arbejdstid. I en årrække har der været en debat om, hvorvidt ændringer i skattesystemet kan reducere ønsket om kortere arbejdstid. I maj i år vil Det Økonomiske Råds formandskab (vismændene) offentliggøre en specialanalyse om det danske skattesystem, og regeringen har nedsat en skattekommission, der ligeledes analyserer skattesystemets betydning for arbejdsudbuddet. Det fagøkonomiske grundlag for at vurdere konsekvenserne af mulige ændringer i skattesystemet vil derfor blive forbedret i løbet af det kommende år. Hvis det er muligt at stoppe udviklingen med faldende arbejdstid, vil det isoleret set reducere presset på velfærdssaten, men ikke nødvendigvis være velfærdsforbedrende, hvis det sker ved at reducere valgfriheden mellem arbejde og fritid. Øget fleksibilitet mht. individuel fastsættelse af arbejdstid kan meget vel reducere arbejdstiden. Meget tyder på, at den normale (overenskomstfastsatte) arbejdstid for mange er højere end den ønskværdige. Dette indebærer, at arbejstiden kan falde, jo større fleksibiliteten bliver. Der er ikke på nuværende tidspunkt et endegyldigt fagøkonomisk svar på, hvorledes ændringerne i indkomstskattesystemet påvirker arbejdstiden og arbejdsudbuddet, når der tages hensyn til alle forhold, herunder finansieringen af ændringerne i skattesystemet og virkningerne på de offentlige udgifter. Stigende erhversfrekvens ønskværdig, men erhvervsfrekvensen er allerede høj Det er vigtigt at fastslå, at der ikke i Danmark, modsat i en del andre lande, er en stor reservearbejdskraft. Dvs. en stigende erhvervsfrekvens vil forudsætte, at allerede udstødte kan bringes tilbage på arbejdsmarkedet, og at udstødningsprocessen imødegås. Selv om dette i et vist omfang kan forøge arbejdsudbuddet, er det ikke realistisk at tro, at dette vil forøge arbejdsudbuddet markant. Indvandring hjælper kun, hvis den er selektiv Øget indvandring vil forøge arbejdsudbuddet, men kun hvis erhvervsfrekvensen eller produktiviteten er over gennemsnittet, vil dette være med til at reducere forsørgerbyrdeproblemet. Hvis erhvervsfrekvens eller produktivitet er under gennemsnittet, forøget det problemet. Eller sagt på en anden måde: Kun ved en selektiv indvandringspolitik vil indvandring kunne bidrage til at reducere problemerne med det aldrende samfund. Senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet bør fremmes, men det bliver svært Den tidlige tilbagetrækning indeholder et dobbelt problem. Produktionen reduceres, hvilket betyder et mindre skattegrundlag, og desuden vil den tidlige tilbagetrækning normalt belaste de offentlige udgifter. Forklaringerne er mange, men øget velstand vil alt andet lige forøge efterspørgslen efter fritid. Desuden kan de hurtige ændringer på arbejdsmarkedet vanskeliggøre fastholdelse af den ældre del af arbejdsstyrken, ligesom perioder med høj ledighed fremmer ordninger, der reducerer incitamenterne til at blive på arbejdsmarkedet. Disse ordninger er oftest vanskelige at afskaffe igen og bliver til velerhvervede rettigheder. Det er ikke troværdigt at mene, at det bliver let at ændre tendensen til tidlig udtrædning af arbejdsmarkedet. Hvis der ses på de egentlige økonomiske incitamenter, kan Socialkommissionens forslag fra 1993 nævnes. Her blev foreslået, at folkepensionen skulle baseres på aktuarmæssige principper, således at den årlige pension ville være stigende med tilbagetrækningsalderen. Samme princip kan tænkes anvendt mere generelt. Princippet gælder allerede i dag ved private forsikringsordninger. I den forbindelse kan nævnes, at skattebegunstigede opsparingsordninger isoleret set fremmer tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Konklusion Der findes næppe nogen meget effektive metoder til at forøge arbejdsudbuddet markant. Det kan endda forventes, at det kan være vanskeligt at forhindre nedgangen i arbejdsudbuddet. Mest oplagt er det at forøge incitamenterne til at udskyde tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet, f.eks. ved anvendelse af aktuarmæssige ordninger. 3. Offentlige udgifter, indkomstgraduering og brugerbetaling Med uændrede regler vil de offentlige udgifter til ældre stige markant fra 2010. Dette gælder egentlige indkomstoverførsler og ikke mindst udgifter til ældrepleje og sygdomsbehandling. Både ældrepleje og behandling på hospitaler er arbejdskraftintensive, og der kan ikke forventes samme effektivitetesstigninger som i den industrielle produktion med store teknologiske fremskridt. Ved teknologiske fremskridt i sygdomsbehandling er nettoeffekten med hensyn til udgifterne usikker, fordi den teknologiske udvikling på den ene side kan reducere behandlingstider, antal indlæggelser mv., men på den anden side åbner muligheder for flere, bedre og dyrere behandlinger. Det er også vigtigt at være opmærksom på, at fortsat stigende velstand ikke løser de økonomiske problemer, når der er en direkte forbindelse mellem indkomstoverførsler, herunder folkepensionen og velstandsstigningen i samfundet (lønindeksering af af overførslerne), og når udgifterne til offentlig service forøges med velstandsstigningen. Økonomisk vækst kan derfor kun afhjælpe de økonomiske konsekvenser af stigningen i antallet af ældre, hvis der sker en hel eller delvis afkobling mellem den generelle velstandsstigning og overførslerne og offentlige udgifter til ældre. Øget indkomstgraduering Det er vigtigt at fastslå, at fremtidens ældre vil, både absolut og relativ i forhold til resten af befolkningen, som gruppe blive mere velhavende end i dag. Desuden vil indkomstspredningen blandt fremtidens pensionister blive forøget markant. Dette rejser et centralt spørgsmål: Et øget indkomstgraduering af ydelserne en farbar vej? Dette er grundlæggende et politisk valg, men teknisk set er svaret JA. Det er næppe realistisk at forestille sig, at fremtidens beslutningstagere vil acceptere, at der f.eks. i år 2030 eksisterer en situation, hvor en stor del af ældregruppen har en levestandard, der er højrere end levestandarden for langt de fleste på arbejdsmarkedet, samtidigt med at der sker store offentlige overførsler til ældregruppen. Der er derfor en række fordele ved allerede nu at få drøftet den situation. Det væsentligste tekniske argument, der fremføres mod indkomstgraduering, er virkningerne på opsparingstilbøjeligheden for de erhvervsaktive. Bekymringen er relevant. Der er to effekter, der skal tages højde for. Øget indkomstgraduering vil på den ene side øge behovet for egen opsparing for at sikre et givet forbrugsniveau i fremtiden. Her vil indkomstgraduering således fremme den private opsparing. For dem nær aftrapningsintervallet vil den modsatte effekt gøre sig gældende. Nettoeffekten vil afhænge af reglernes konkrete udformning, men tidlig annocering af nye regler (dvs. allerede nu for dem, der bliver pensionister om 20 år), vil for en meget stor del af befolkningen forøge interessen i øget privat opsparing og opsparing gennem arbejdsmarkedspensionerne. Brugerbetaling og ændret indeksering Med den stigende velstand for en stor del af de kommende ældre er det absolut interessant at få en debat om brugen af brugerbetaling. Der er to centrale forhold. For det første vil brugerbetaling reducere de offentlige nettoudgifter og dermed reducere behovet for skattestigninger. For det andet vil det sætte fokus på omfanget og sammensætningen af offentligt udbudte serviceydelser. Nettoeffekten af dette på den samlede produktion af disse ydelser er ikke umiddelbar klar. I det nuværende system er udbuddet politisk bestemt, medens det må forventes, at med brugerbetaling bliver det i højere grad efterspørgselsbestemt. Det sidste vil umiddelbart virke velfærdsfremmende, men kan, afhængig af brugerbetalingens udformning, forøge presset på de offentlige udgifter. Hvis udbuddet er afkoblet fra efterspørgslen, vil effekten på de offentlige udgifter entydigt være positiv. I det nuværende system, hvor regulering af overførselsindkomster er bundet til lønudviklingen, vil presset ikke blive reduceret, selv om velstanden stiger. Hvis der derimod sker en hel eller delvis afkobling ved, at reguleringen er mindre end lønudviklingen, f.eks. med prisudvikling, vil overførselsindkomsterne komme til at betyde en stadig mindre del i de samlede offentlige udgivfter. Der er fordelingsmææsige aspekter ved brugerbetaling og anden indeksering, som det er vigtigt at have for øje. Brugerbetaling kan udformes, så uligheden mellem ældre bliver mindre, hvorimod en ændring i indeksering vil forringe ældregruppen generelt i forhold til resten af befolkningen. I begge tilfælde er det vitigt at forholde sig til, hvilken fordeling der politisk er ønskværdig. Som nævnt tidligere, vil en stor del af de ældre i de kommende årtier få en både absolut og relativ markant forbedret placering mht. levestandard. Konklusion Indkomstgraduering og brugerbetaling bør komme til at spille en central rolle i overvejelserne om at reducere presset på velfærdsstaten som følge af den stigende andel af ældre. De konkrete udformninger bør omhyggeligt inddrage de potentielle negative virkninger for de dårligst stillende ældre, og de mulige positive og negative virkninger på opsparingen.